VALORIZAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO - CAMINHO RUMO A UMA ADMINSTRAÇÁO PÚBLICA MAIS EFICIENTE

FÁTIMA MARIA NUNES MEMÓRIA DE ANDRADE

Procuradora do Município de Fortaleza

Especialista em Direito Público pela Universidade Federal do Ceará

O Estado, entidade abstrata, para existir no mundo material há de dispor do elemento humano, a fim de que sejam executados os serviços públicos - todos aqueles prestados pelo Estado, em benefício e em atendimento aos reais interesses da coletividade. Conta a Administração Pública assim com "a massa dos servidores públicos, ou o chamado pessoal administrativo", na explanação do saudoso Professor Valmir Pontes 1.Em quaisquer das funções nas quais atua - administrativa (executiva), legislativa ou judiciária - o Estado expressa sua vontade através de seus agentes, que lhe conferem realidade anímica.

Já pode ser vislumbrada, sem maiores esforços, a importância do elemento humano na realização das atividades do Estado. É o agente público que age junto à sociedade, prestando-lhe o serviço público, atuando em nome do poder público. 2

Elucida Themístocles Brandão Cavalcanti que "não se pode estudar a situação e as funções dos servidores do Estado sem partir da noção do serviço público. Dessa noção é que se poderá bem compreender porque os funcionários públicos têm uma situação peculiar, porque precisam os servidores do Estado possuir um espírito e uma mentalidade muito especiais e porque não é possível realizar as finalidades do Estado sem que seus funcionários tenham em alto grau um espírito público, caracterizado por um acentuado sentimento de renúncia, de disciplina e de apego às coisas do Estado a quem servem ... A noção do serviço público no estudo do direito administrativo é de uma importância muito grande, porque ela representa uma idéia central no conjunto das atividades da administração".

E arremata que "para a generalidade dos autores, a finalidade do Estado consiste, especialmente, em prover à manutenção e à execução dos serviços públicos ... Daí também, a relatividade do conceito de serviço público, variável de acordo com as condições peculiares a cada país, em determinadas condições e épocas". 3 Certo, porém, que "todo serviço público visa atender as necessidades públicas".4

Adotando-se como parâmetro a bem escalonada divisão didática concebida pelo Professor Celso Antonio, a partir do gênero "agentes públicos" chegamos à espécie "servidor público", definido pelo brilhante administrativista como "todos aqueles que entretêm com o Estado e entidades de sua administração indireta ou fundacional relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob vínculo de dependência". 5 Falaremos amiudamente neste estudo dos servidores públicos ocupantes de cargo, os que se encontram submetidos a um regime estatutário com o Estado. Como bem aponta Rubem Nogueira "o Poder Público não contrata com os seus funcionários, não ajusta com eles condições de serviço e remuneração, mas estabelece, em lei, ou regulamento, unilateralmente, as condições de exercício da função pública; prescreve os direitos e deveres da Administração e o público, os requisitos de eficiência, sanidade, capacidade e moralidade: fixa os vencimentos e tudo o mais para investidura no cargo e o desempenho das funções. O complexo de tais regras compõe o Estatuto a que ficam sujeitos os funcionários e que a Administração pode tomar a iniciativa de, mediante lei, mudar, alterando condições de serviço e aumentando ou reduzindo direitos e obrigações, uma vez respeitados os direitos e garantias constitucionalmente estabelecidos. "6

Certo que o Estado o exerce seu múnus de maneira unilateral, tendo em vista a supremacia do interesse público sobre o privado. Para isto, impõe regras específicas para a seleção das pessoas que integrarão seu corpo administrativo e que realizarão as tarefas tendentes à prestação dos serviços públicos. 7

Após o advento da Constituição Federal de 1988, a seleção dos agentes que trabalharão para o Estado dar-se-á necessariamente por meio de concurso público. Somente pelo ingresso legitimado proporcionado pelo concurso público, incitando o exercício real da isonomia e da cidadania, expurgando privilégios espúrios de apadrinhamentos (tão comuns em nossa cultura 8 ), é que se pode vislumbrar um início sadio de prestação laboral por parte dos aprovados. Isto porque o candidato que dependeu apenas de seus próprios méritos intelectuais para aportar no serviço público não se sentirá impelido a retribuir favores, no exercício de suas atividades públicas. Os detentores momentâneos do poder, por seu turno, esbarrarão no anteparo seguro da estabilidade, garantia coibidora de ingerências perniciosas ao interesse público. 9

No desempenho das funções irrogadas por lei, o servidor público deverá pautar seu comportamento pela ética (como, de resto, os demais cidadãos) e pelas normas estatutárias. Cumprindo seu mister, deverá observar os deveres arrolados nos diversos estatutos, sob pena de eventuais sanções correspondentes às condutas desacertadas. A grande maioria do exército de servidores públicos cumpre com zelo suas atividades, o que geralmente passa despercebido pelos canais divulgadores e formadores de opinião.

Aqueles poucos que maculam a instituição, pelo cometimento de ilícitos, tornam-se alvo fácil de censura por parte de uma mídia sequiosa em atacar a máquina estatal. A corrupção, mormente em países sem tradição de punir os corruptos (e corruptores) leva à descrença no aparelho estatal, abalando os alicerces de um Estado democrático de Direito. Pontifica com argúcia Cármen Lúcia Antunes Rocha que "a corrupção administrativa faz com que a Administração particularize-se. Sua prática configura a sobreposição do interesse particular sobre o interesse público. Os fins públicos, que dominam e justificam a atividade do Estado, passam a ser desconhecidos, desprezados, comprometidos. A moral institucional deixa de existir, pois a sociedade passa a ser um meio. Meio não apenas para realizar fins e razões de Estado - o que determina a existência de regime antidemocráticos -, mas para concretizar fins e razões de algumas pessoas ou grupos na obtenção de suas vantagens particulares". 10

Os meios necessários para frear estas atitudes indesejáveis estão à disposição do administrador zeloso. Há que se lançar mão das sindicâncias, dos processos administrativos disciplinares, adoção das punições previstas estatutariamente (advertência, suspensão, demissão) e, se for o caso, responsabilizações na esfera civil e penal. Afinal, a Constituição Federal de 1988 erigiu a moralidade como princípio da Administração Pública (caput do art. 37). 11 Mister lembrar que " sem o due process of law a demissão do agente público é ilegal". 12

Não obstante ocorram tais excrescências, o normal, consoante frisamos, é o satisfatório encaminhamento da máquina estatal, através da prestação dos serviços públicos e correto manuseio da res publica. O servidor trilha seu caminho sequioso de melhores oportunidades, planos de carreira que possibilitem ascensão funcional, oferecimento de cursos de qualidade com regularidade, e, é claro, padrões vencimentais compatíveis com sua qualificação. E os administradores, porventura têm proporcionado o atendimento a estas expectativas? Na maioria das vezes, têm os mesmos convergido suas atenções para obras que granjeiem aplausos por sua imponência, pelo retorno que computarão nas urnas. Preocupam-se em pavonear-se, bebericando do transitório néctar do poder, olvidando as aspirações mais profundas da sociedade. Esquecem do humano, agindo como deuses. E assim passa-se uma, a outra, a infindáveis administrações sem que a qualidade de vida dos administrados sofra uma alteração a melhor, neste rol incluída a categoria dos servidores, também ressentida com o desprezo às suas reivindicações. Ao contrário, quando se desejam medidas de impacto junto à opinião pública, a primeira providência é o achatamento dos vencimentos, corte de vantagens, os atuais programas de demissão voluntária, ameaça de demissão, enfim, o equilíbrio das contas públicas deve passar necessariamente, na visão míope dos tecnocratas de Brasília, pelo corte de despesas com o funcionalismo público. Herança de um Estado hipertrofiado de servidores, ingressos para atender a fins politiqueiros, e não visando um preenchimento racional dos quadros de carreira. Frise-se que pagamos alto custo ainda hoje pela admissão inescrupulosa de servidores feita no passado, desprezando-se concursos públicos.

Conseqüência deste desmazelo da grande maioria dos administradores públicos é a apatia na condução dos seus misteres por parte de alguns servidores públicos, personificando a típica figura do "barnabé" brasileiro. 13 Isenção da apaixonada parcialidade que nos caracteriza como lúcidos optantes pela carreira no serviço público, tal figura anômala tende hodiernamente ao esvaziamento, vez que a mentalidade da nova geração, egressa da seleção natural do concurso público, comunga com novos ideais e desembainha outras fronteiras. A passos lentos, porém sempre em frente, a vocação natural do ser humano é em direção ao seu aprimoramento e, via de conseqüência, ao aprimoramento da sociedade. Se levarmos em consideração o nascedouro da Humanidade, da Lei de Talião, da escravidão, passando pela institucionalização de tantas injustiças, constatamos que muito progresso foi alcançado na espiral histórica. No caso brasileiro, há pouco vivenciamos um fato inédito de impeachment de um Presidente da República, indicador seguro da invocação do sistema jurídico para expurgar do poder um governante autor de "ilícitos políticos, administrativos e penais". 14

Pugnando pelo aprimoramento da Administração Pública, tem-se em mente a necessidade de que a máquina estatal esteja em sintonia com as reais aspirações a necessidades da coletividade e possa, efetivamente, oferecer os serviços que atendam aos direitos pessoais, sociais e políticos. 15 Deve pautar-se, para a boa consecução de seus objetivos, nos estritos parâmetros demarcados pelo princípio da legalidade, inafastável comando constitucional. 16 Deve oferecer estes serviços públicos segundo ainda os princípios "da permanência, da generalidade, da eficiência, da modicidade, e da cortesia, de acordo com o magistério da maioria dos especialistas". 17E para a consecução desses fins, urge adoção de reformas administrativas que consolidem o melhor aproveitamento das qualidades dos servidores, capacitando-os e reciclando-os constantemente, garantindo sua atuação laboral isenta de fisiologismos, livrando a estrutura administrativa da figura nefasta do nepotismo, dentre outras curiais providências. Torna-se imperioso que os administradores públicos fomentem o aperfeiçoamento de seu pessoal, prognosticando retorno seguro no rendimento destes servidores.

Capítulo importante na percepção dos problemas que assolam a Administração Pública é seguramente a presença, nos denominados "cargos em comissão", de pessoas estranhas ao serviço público, totalmente descomprometidas com o espírito público. Por ocuparem cargos de relevo na Administração Pública (geralmente na Chefia dos Órgãos), o ideal seria que fossem escolhidos entre servidores públicos, vinculados de forma permanente com a estrutura administrativa. Ao contrário, tais pessoas passam poucos anos no exercício de funções estratégicas, deixando as seqüelas de suas deliberações (inclusive financeiras, ocasionando, amiúde, ônus ao erário público) para os futuros ocupantes. Muitas das vezes tais pessoas sobrevivem da iniciativa privada, onde residem interesses antagônicos e inconciliáveis com a causa pública. Os grandes desmazelos que assolam a Administração Pública provêm desta classe de "alienígenas" do serviço público, fato desconhecido da população, a qual atribui seus erros à generalidade dos servidores de carreira.

As mudanças verificadas na Administração Pública, porém, são lentas, pois "apesar das transformações atuais não se alterou a visão da estrutura administrativa estatal, que sofreu simples retoques, como se nada tivesse acontecido no mundo nos últimos cinqüenta anos". 18 A necessidade de reforma administrativa é imperiosa, o que levou a administrativista Odete Medauar a proclamar, dentre algumas medidas "que iniciariam um processo contínuo de reforma administrativa", uma "seleção de pessoal mais rigorosa; treinamento e reciclagens constantes; responsabilidades personalizadas".19

Vê-se que o aprimoramento dos servidores é conditio sine qua non para que a Administração Pública possa efetivamente avançar na qualidade da prestação dos serviços públicos à população. Sem o requisito apontado, comprometida estará a prestação destes serviços, razão de ser do próprio Estado.

BIBLIOGRAFIA

01- BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 4a edição, São Paulo: Malheiros Editores,1993;

02 - CAVALCANTE, Themistocles Brandão. O funcionário público e o seu regime, jurídico. Vol. I. Rio de Janeiro: Editor Borsoi,1958;

03 - CRETELLA JR., José.Prática do Processo Administrativo. 3a edição. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999;

04 - DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo . 5a edição, São Paulo: Editora Atlas,1995;

05 - GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 4a edição, São Paulo: Editora Saraiva, 1995;

06 - MEIRELLES, Hely Lopes.Direito Administrativo Brasileiro,17a edição, São Paulo: Malheiros Editores, 1992;

07 - MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em evolução. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 1992;

08 - MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, Coimbra: Coimbra Editora Ltda.,1988;

09 - NOGUEIRA, Rubem. Curso de Introdução ao Estudo do Direito, 2,1 edição, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989;

20 - PONTES, Valmir. Programa de Direito Administrativo. Fortaleza: Imprensa Oficial do Estado do Ceará, 1966;

21 - QUADROS, Fausto. O concurso público na formação do contrato administrativo - Separata da Revista da Ordem dos Advogados, Ano 47, Lisboa, Dezembro, 1987;

22 - ROCHA, Cármen Lucia Antunes.Princípios Constitucionais da Administração Pública , Belo Horizonte: DeI Rey, 1994;

1 in Programa de Direito Administrativo, p. 137.

2 Agente público aqui no sentido adotado pelo prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, como gênero mais amplo "que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade de ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou episodicamente". (in Curso de Direito Administrativo, p. 121)

3 Cita ainda Léon Duguit, que asseverava: "'Déjà en 1911 nous écrivions: 'Quelles sont les activités dont I'arcomlissement constitue pour les governants uns obligation? À cette question on ne peut point faire une réponse fixe. Il y a là quelque chose d'essentiellement variable, d évolutif au premier degré. ll est même difficile de fixer sens général de cette évolution. Tout ce qu'on peut dire, c'est que à mesure que la civilisation se developpe, le nombre des activités susceptibles de servir de support à des services publics augmeint, et que le nombre des servíces s'accroît par la même. C'est logique. En effet, la civilisation: on peut dire qu'elle consiste uniquement dans I'accroissement du nombre des besoin de tous ordres pouvant être satisfaits dans un moindre temps. Par suite, à mesure que la civilisation progresse, l'intenventíon des gouvernants devient normalement plus fréquente, parce qu'elle seule peut réaliser ce qu'est la civilisation.'Esse conceito de DUGUIT merece ser transcrito, porque representa um pensamento muito preciso da relatividade da noção do serviço público, que pode ser verificada, quer na doutrina, quer nas realizações práticas dos diferentes regimes administrativos." (pp.10?12)

4 E adita Maria Sylvia Zanella di Pietro: "mas nem toda atividade de interesse público é serviço público'. (in Direito Administrativo, p. 85).

5 Op. cit, p.124.

6 O autor recorre aqui à nomenclatura adotada pela Constituição Federal anterior, a qual utilizava o termo "funcionário público".(p.255)

7 "O ingresso no funcionalismo público é dominado pelo princípio constitucional da igualdade de todos perante a lei e pelo da acessibilidade dos cargos públicos a todos os brasileiros. Isso não significa, porém, que todos, sem exceção, possam ou devam entrar para o serviço público .O ingresso no funcionalismo, nos termos da Constituição , está sujeito aos requisitos que a lei estabelecer, requisitos esses de ordem geral, quando dizem respeito a condições ou exigências de caráter ético jurídico, e de ordem especial, quando se referem à capacidade ou habilitação profissional. dentre os requisitos de caráter ético jurídico, destacam?se os concernentes 'à nacionalidade, à idade, à prestação de serviço militar, ao bom procedimento e à saúde." (Valmir Pontes, in op. cit., p. 149).

8 Já registrava Eça de Queiroz, em sua produção literária, acerca dos apadrinhamentos como forma de ingresso no serviço público português do século passado.

9 A estabilidade, apôs a reforma Administrativa (Emenda Constitucional nº 09/98) somente poderá ser alcançada por algumas categorias, que desempenhem as denominadas "funções de Estado".

10 Princípios Constitucionais da Administração Pública, p. 202.

11 Cármen Lúcia Antunes Rocha aponta que "no desdobramento deste principio, tem?se no mesmo dispositivo constitucional a definição de que 'os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, e indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível'(art. 37, § 4º))" (in Princípios Constitucionais da Administração Pública, p. 226)

12 José Cretella Jr., in Prática do Processo Administrativo, p.20.

13 Paletó na cadeira a denunciar falsamente sua presença na repartição pública; a figura dos "batedores de ponto", verdadeira afronta ao contribuinte, que tanta revolta causam aos tenazes servidores cumpridores de seus deveres; a típica roda de conversa em pleno expediente, postergando o atendimento ao público, enfim, inúmeros casos são conhecidos por parte dos administrados no contato com a realidade das repartições públicas brasileiras.

14 Aponta a professora mineira Cármen Lucia como causa deste impeachment "o seu acintoso agravo ao princípio da moralidade administrativa constitucionalmente posto como fundamento do sistema jurídico em vigor". (op. cit., p.228)

15 Jorge Miranda bem define o que sejam direitos sociais: "há direitos da pessoa situada na sociedade, na sociedade civil ... São os direitos correspondentes à teia de relações sociais em que a pessoa se move para realizar a sua vida em todas as suas potencialidades. São os direitos advenientes da inserção do homem em sociedade, ou talvez melhor, nas múltiplas sociedades sem as quais não poderia ele alcançar e fruir os bens econômicos, culturais e sociais strícto sensu destinados à satisfação das suas necessidades” ( in Manual de Direito Constitucional, p.86).

16 Ensina fausto Quadros que "no Direito Administrativo moderno, e, portanto, segundo a concepção actual de Estado de Direito, o princípio da legalidade (Prinzip der Gesetmãssigkeit der Verwualtung ou Prinzip; der Vorbelralt des Gesetzes) exprime, não apenas um limite à actuação das Administração, mas, mais do gue isso, o próprio fundamento jurídico da actividade administrativa, e de toda a actividade administrativa (9). Isto quer dizer, antes de tudo o mais, que todo e qualquer comportamento da Administração ? não apenas a actividade unilateral, traduzida na aprovação de regulamentos e na prática de actos administrativos, como também a actividade bilateral, que se materializa na celebração de contratos administrativos.(10)(11) ? deve estar previsto e permitido por lei anterior , sob pena de se afectar sua a sua própria existência jurídica. O princípio da legalidade da Administração, com esse entendimento, decorre do primado da lei e na generalidade dos Estados de sistema político de tipo ocidental, por se traduzir no primeiro princípio estruturador do Direito Administrativo , tem consagração constitucional, como acontece com o art. 266, nº 2 da nossa Constituição". (in O concurso público na formação do contrato administrativo, pp. 706.707).

17 mestre Diógenes Gasparini cita ainda a Lei paulista n. 7.835/92, "que dispõe sobre o regime de concessão de obras públicas, de concessão permissão de serviços públicos"a qual define: serviço adequado é o que atende ao interesse público e corresponde às exigências de qualidade, continuidade, regularidade, eficiência, atualidade, generalidade, modicidade, cortesia e segurança'(art. 17), enquanto a Lei carioca n. 1.481/89 entende que serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, atualidade e generalidade na sua prestação'(art. 4º)" (in Direito Administrativo, p. 214).

18 Baena de Alcazar, citado por Odete Medauar, in O Direito Administrativo em evolução, p.129.

19 Op.cit.,p.131