AS NOVAS REGRAS DAS APOSENTADORIAS E DAS PENSÕES NO DIREITO PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO

EDUARDO ROCHA DIAS

1 Introdução

A Seguridade Social, como objeto de estudo, revela-se como um tema de grande complexidade. Daí por que se mostra indispensável uma abordagem interdisciplinar para se obter da mesma uma adequada compreensão.

Por tal motivo, o estudioso do direito, cujo discurso normalmente identifica a Seguridade como objeto de normas jurídicas, que conformam um "direito à Seguridade Social", deve estar atento para a circunstância de a mesma ser, antes de tudo, uma técnica: uma técnica de proteção social contra situações de risco que afetam o trabalhador e contra situações de desigualdade social.

Tal perspectiva, impregnada sem dúvida pela ideologia do Estado Social, Prestacional e Interventor, que se afirma sobretudo a partir do final do Século XIX e início do Século XX, não pode permitir que se perca de vista a existência de relações de implicação recíproca entre o nível de proteção social oferecido e o desenvolvimento econômico de cada país. As prestações (benefícios e serviços) oferecidos pelos sistemas de proteção social dependem, tanto em seus aspectos quantitativos quanto qualitativos, da disponibilidade de recursos financeiros por parte do Estado. E a redução de tal disponibilidade, face à crise fiscal que se abateu sobre os Estados nacionais a partir da década de 70, acirrada pelo incremento da competição entre agentes econômicos na era da globalização, tem justificado programas de reforma da Seguridade Social de diferentes países. Tais reformas, invariavelmente, se pautam pela busca de um conservadorismo orçamentário e pela redução de gastos com prestações na área da Seguridade.

No caso brasileiro, a implementação de tais reformas se efetivou sobretudo após a estabilidade monetária obtida a partir do Plano Real. A redução significativa dos índices inflacionários eliminou um dos mecanismos de que se serviam os governos na obtenção de u m equilíbrio entre suas receitas e suas despesas, levando a que fossem aprovadas medidas destinadas a diminuir a dívida pública. Nesse contexto, se insere a promulgação da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998 ¹ atinente à chamada Reforma da Previdência, a qual operou transformações nas regras relativas às aposentadorias e às pensões, tanto no âmbito do chamado Regime Geral de Previdência Social, quanto no tocante aos regimes próprios de previdência dos servidores públicos, objetivando sobretudo reduzir os gastos do Governo com tais prestações.

Pretende-se, no presente estudo, analisar a extensão das principais dessas mudanças, complementadas por alterações na legislação infraconstitucional, como as decorrentes da Lei 9.876, de 26 de novembro de 1999 ², que instituiu o polêmico fator previdenciário. Torna-se necessário, porém, tecer breves comentários sobre a premissa justificadora da Reforma, no caso o suposto e tão propalado déficit da Seguridade Social brasileira.

 

2 O orçamento da seguridade social e o déficit do regime geral de previdência social

A Seguridade Social, organizada como um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destina-se a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

A saúde, regulada pelos artigos 196 a 200 da Constituição, se encontra organizada como um sistema único e descentralizado, sendo as ações referentes à mesma atribuídas à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como, de forma complementar, às instituições privadas.

A previdência se destina a oferecer prestações, como aposentadoria e pensão, a quem contribuiu previamente (artigos 40 e 201 da Carta Magna). Existem no Brasil diversos sistemas públicos de previdência social: o Regime Geral de Previdência Social, a cargo do INSS, que tem como segurados, dentre outros, os empregados sujeitos à CLT, os contribuintes individuais (trabalhadores autônomos e empresários) e os trabalhadores rurais; os sistemas de previdência dos servidores públicos, que podem ser instituídos pela União, por Estados e pelo Distrito Federal e pelos Municípios (artigos 40 e 149, parágrafo único, da Constituição), aos quais passaram também a se sujeitar os magistrados e membros do Ministério Público (artigo 93, VI, da Carta Magna); os sistemas de previdência dos parlamentares e dos militares ³

A assistência social, por fim, oferece prestações a quem dela necessitar independentemente de contribuições (artigo 203 da Carta Magna).

O modelo de financiamento da Seguridade Social brasileira, fundada na tríplice contribuição de trabalhadores, empregadores e do Estado, inspira-se no sistema delineado na Alemanha do final do Século XIX. O reconhecimento do direito à Seguridade Social constitui marca característica do chamado Estado de Bem-Estar ou Estado Social, estando informado pelo princípio da solidariedade. Trata-se de típico direito fundamental de segunda geração, no magistério abalizado de Paulo Bonavides (Curso de Direito Constitucional, São Paulo : Malheiros, 1993, p. 476), que exige o oferecimento de prestações materiais por parte do Estado, "nem sempre resgatáveis por exigüidade, carência ou limitação essencial de recursos". Observa-se na atualidade o declínio desse modelo, motivado pelo redimensionamento do papel do Poder Público decorrente da crise fiscal que se abateu sobre os Estados nacionais. Tal redimensionamento se reflete sobre a Seguridade Social na progressiva redução das prestações oferecidas e no aumento do nível de contribuição dos trabalhadores e das empresas.

O custeio da Seguridade Social, nos termos do artigo 195 da Constituição, incumbe ao Estado, através de recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e à sociedade, através de contribuições cobradas dos trabalhadores e das empresas. Tais recursos acorrem a um "caixa" único, o que qualifica o sistema de financiamento da Seguridade brasileira como um sistema de repartição simples. Em outras palavras, as contribuições vertidas por empresas e trabalhadores de hoje custeiam os benefícios de quem trabalhou ontem.

Tal sistema difere daquele conhecido como de capitalização, em que, em vez de um caixa único, existem contas individualizadas por segurado. O montante existente nessa conta é que vai determinar o valor dos benefícios. Vislumbra-se no sistema de capitalização um mecanismo fabuloso de formação de poupança. Daí o interesse de grupos privados pela administração de tais recursos. Também é necessária uma eficiente fiscalização governamental para evitar que a má gestão de tais entidades privadas acarrete prejuízos aos segurados.

A Emenda Constitucional nº 20/98 manteve a previdência social como um sistema de repartição simples, a cargo do poder público, sem prejuízo da existência de uma previdência privada, que tem caráter complementar, a qual poderá ser estendida aos servidores públicos titulares de cargos efetivos. Da mesma forma, os deveres do Estado no tocante à assistência social e à saúde não foram diminuídos.

A diversidade e a heterogeneidade dos componentes da Seguridade Social e das técnicas protetivas correspondentes não podem conduzir, porém, ao entendimento simplista de que os gastos do Estado com a mesma devem merecer uma uniformidade de tratamento. Não se pode considerar a previdência, que tem caráter contributivo, da mesma forma que a assistência social, na qual o elemento solidário e redistribuidor de renda é mais visível. Tal perspectiva foi muito bem captada, em Portugal, por Ilídio das Neves ⁴:

 

"De facto, longe de ser unitário e homogêneo, isto é, materialmente unificado, como poderia parecer do ponto de vista formal da organização e gestão, o sistema português apresenta-se como uma realidade bastante complexa e diversificada, com uma estrutura interna que deve ser considerada compósita, já que exprime três realidades sistémicas perfeitamente diferenciadas.

As realidades sistémicas que integram o sistema de seguridade social portuguesa são: por um lado, o sistema de segurança social que, por seu turno, comporta o subsistema previdencial, que assegura uma protecção económica com referência salarial e de base contributiva (autofinanciada pelos interessados), e o subsistema de solidariedade, que assegura uma protecção econômica com referência a rendimentos mínimos, de base não contributiva, isto é, heterofinanciada; por outro lado, o sistema de acção social, que providencia uma protecção em serviços sociais, também de base não contributiva, embora admita comparticipações financeiras dos utentes e disponha de algumas receitas próprias ou consignadas por lei.

A diferenciação de cada uma das realidades sistémicas manifesta-se em aspectos essenciais, que mutuamente as distinguem de modo claro, ou seja, quanto aos pontos seguintes: objectivos específicos de protecção social prosseguidos, âmbito pessoal ou universo diferenciado dos destinatários (pessoas protegidas), técnicas próprias de definição da natureza e do conteúdo dos direitos sociais, quadro normativo adoptado e suas características, formas de financiamento e de captação das receitas."

 

Comumente se alude ao número crescente de aposentados, se comparado com o de trabalhadores em atividade, aliado ao aumento da expectativa de vida da população, como fatores que justificam o desequilíbrio na Seguridade Social brasileira. Tal argumento somente em parte é procedente. Com efeito, o financiamento da Seguridade Social, por expressa disposição da Carta Magna, incumbe não apenas aos trabalhadores, mas também às empresas, responsáveis pelo maior volume de contribuições, principalmente as contribuições sobre o faturamento e o lucro, as quais, como se verá logo a seguir, são utilizadas para finalidades alheias ao custeio da Seguridade. Trata-se de sistema de repartição simples em que a contribuição individual do segurado não é a única fonte de custeio. Por outro lado, mostra-se oportuno questionar se o elevado nível de trabalho informal na economia brasileira (decorrente, dentre outros fatores, dos altos encargos sobre a folha), engrossado por políticas governamentais que levam ao aumento do desemprego, não repercutem na diminuição da massa salarial e conseqüente redução das contribuições incidentes sobre a folha de salários.

No tocante ao Regime Geral de Previdência Social, mostra-se equivocado, por outro lado, considerar os segurados trabalhadores rurais, que pouco ou nada contribuíram para o sistema, da mesma forma que os urbanos. A técnica protetiva dos primeiros, a rigor, deveria ser implementada através da assistência social, e não da previdência. Considerar as despesas com benefícios de trabalhadores rurais da mesma forma que as despesas com benefícios de segurados urbanos constitui flagrante atecnia, para se dizer o mínimo.

As contribuições dos empregadores, tal como delineadas pelo artigo 195, inciso I, da Carta Magna, em sua redação anterior à Emenda Constitucional 20/98, incidiam sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro. Atualmente, com a nova redação de tal dispositivo, tem-se que as contribuições são devidas não mais apenas pelos empregadores, mas também pela empresa e pela entidade a ela equiparada por lei, incidindo não mais apenas sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro, mas também sobre os rendimentos do trabalho pagos a qualquer título a pessoa física, mesmo que sem vínculo empregatício, e a receita em sentido amplo. Relembre-se que as contribuições incidentes sobre o faturamento e o lucro são arrecadadas pela União, através da Receita Federal, cabendo ao INSS a arrecadação das contribuições incidentes sobre a folha de salários ⁵. Possuindo a Seguridade Social um orçamento próprio, distinto do orçamento fiscal da União, conforme se verifica no artigo 165, § 5º, da Constituição, todas as receitas arrecadadas em virtude da cobrança de ditas contribuições devem se destinar ao custeio das ações referentes à previdência, à assistência e à saúde e a integrar o orçamento próprio da Seguridade.

No tocante ao déficit do Regime Geral de Previdência Social, a cargo do INSS, causa espécie a circunstância de todas as manifestações oficiais do Governo levarem em conta apenas as contribuições arrecadadas pelo próprio INSS, desconsiderando as contribuições incidentes sobre o faturamento e o lucro, arrecadadas pela Receita Federal. Assim, a informação veiculada pelo jornal Folha de S. Paulo, em suas edições de 29 de outubro de 1998 (suplemento especial referente ao Pacote Fiscal, p. 16) e de 6 de novembro de 1998 (suplemento especial, p. 8), de que o déficit do INSS para 1998 estava previsto para atingir R$ 7,8 bilhões, leva em conta somente a diferença entre o que o próprio INSS arrecada e o que despende com o pagamento de benefícios. Omite que a Seguridade Social brasileira deve também ser custeada com recursos das contribuições sobre o faturamento e o lucro, mais do que suficientes para gerar saldo positivo nas contas da previdência. No ano de 1998, com efeito, o déficit do Regime Geral de Previdência Social (diferença entre o valor dos benefícios previdenciários pagos e a arrecadação apenas do INSS) alcançou R$ 7,4 bilhões. A arrecadação da Receita Federal, no mesmo ano, referente às contribuições sobre o faturamento (COFINS) e lucro alcançou R$ 26,4 bilhões.

A respeito do tema, Hugo de Brito Machado ⁶ esclarece que:

 

"O exame dos balanços gerais da União revela que as contribuições de previdência, que representavam em 1989 apenas 34% da receita tributária, passaram a oscilar entre 110% e 121% nos anos de 1990 até 1994. Em 1995, a arrecadação dessas contribuições correspondeu a mais de 148% da receita tributária. Em outras palavras, as contribuições de previdência corresponderam, em 1995, a quase vez e meia de tudo quanto a União arrecadou com todos os seus tributos."

 

E arremata:

 

"É mais razoável acreditar-se que as receitas desta (da Seguridade Social), arrecadadas pelo Tesouro Nacional, sob as vistas complacentes do Supremo Tribunal Federal, estejam sendo desviadas para outras finalidades."

 

Tal assertiva é confirmada por diversas medidas adotadas pelo Governo, como a iniciativa recente de aprovar, via Emenda Constitucional, a chamada Desvinculação de Receitas da União, legitimando o desvio das receitas de contribuições da Seguridade, sobretudo as incidentes sobre o faturamento e o lucro, para outras finalidades, tais como o pagamento de juros da dívida pública. Todavia, inadmissível se mostra a utilização das receitas decorrentes das contribuições incidentes sobre o faturamento e o lucro para finalidades diversas do custeio da Seguridade Social. Neste ponto, convém lembrar que a Emenda Constitucional nº 20/98 acresceu mais um inciso ao artigo 167 da Carta Magna, com a seguinte redação:

 

"Art. 167. São vedados:

(...)

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201."

 

As contribuições de que trata o artigo 195, I, a, e II, com a redação da Emenda, são, respectivamente, as contribuições da empresa incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho e as contribuições dos trabalhadores. Por outras palavras, as contribuições de que trata o artigo 195, b e c, que são as incidentes sobre o faturamento e o lucro, podem ser utilizadas para despesas distintas do pagamento de benefícios do Regime Geral de Previdência Social.

Observe-se que a única interpretação capaz de compatibilizar referida norma, editada pelo Poder Constituinte Derivado, com as disposições elaboradas pelo Poder Constituinte Originário, que fixaram a autonomia orçamentária da Seguridade Social e a destinação específica das contribuições sociais (artigos 165, § 5º, e 195, caput), é a que admite como despesas distintas do pagamento de benefícios do Regime Geral de Previdência unicamente as referentes a ações na área da saúde e da assistência social.

Revela-se, assim, flagrantemente inconstitucional a utilização de tais recursos para finalidades diversas daquelas atribuídas pela Carta Magna à Seguridade Social, como pretende fazer o Governo através da DRU (Desvinculação de Receitas da União), recentemente aprovada pelo Congresso através da Emenda Constitucional nº 27, de 21 de março de 2000, e que, segundo vem sendo divulgado pela imprensa ⁷, retirará da Seguridade Social (Previdência, Assistência e Saúde) R$ 13,365 bilhões. Daí por que a correta interpretação do mencionado artigo 167, inciso XI, da Constituição deve servir para coibir os abusos até agora praticados na gestão de tais recursos.

 

3 O déficit dos regimes de previdência dos servidores públicos

No tocante à previdência dos servidores públicos, uma primeira questão que se pode colocar é a referente à justificativa de se estabelecerem regras distintas das previstas para o Regime Geral de Previdência Social.

Com efeito, os servidores públicos se aposentam com proventos no mínimo iguais aos de seus vencimentos na atividade, enquanto que os benefícios do Regime Geral de Previdência Social, além de estarem sujeitos a um teto (de R$ 1.328,25 a partir de junho de 2000), possuem regras de cálculo que acarretam invariavelmente um valor inferior ao do último salário-de-contribuição do segurado. A contribuição dos servidores incide sobre o total de sua remuneração, ao passo que a contribuição dos segurados do Regime Geral também se encontra sujeita ao teto.

Se, por um lado, tal diversidade de regras pode ser condenada como lesiva ao princípio da isonomia e como indicativa de privilégios para o funcionalismo, pode também ser defendida como instrumento de proteção do próprio Estado, na medida em que permite aos servidores exercer suas funções com maior autonomia, sem se sujeitar a pressões decorrentes da preocupação em complementar sua aposentadoria. Com efeito, o regime jurídico do funcionalismo consagra restrições quanto ao exercício de outras atividades, quer no próprio serviço público (regras de acumulação), quer na iniciativa privada (exercício de atividade comercial), além de um regime disciplinar específico. De qualquer forma, merece ser questionado se a previsão de regras previdenciárias específicas deve ser estendida a todo o funcionalismo ou somente a determinadas carreiras.

A previsão de um Regime Jurídico Único por parte da Constituição Federal de 1988, que implicou a mudança de regime, de celetista para estatutário, de um grande número de servidores nas mais diversas esferas de governo, acarretou conseqüências para seu regime de previdência, na medida em que, na situação anterior, se aposentavam pelo Regime Geral de Previdência, ao passo que, após a conversão de regime jurídico, passaram a se aposentar por seus sistemas próprios de previdência, onerando na prática os cofres públicos. A ausência de regras claras a respeito de tais sistemas próprios e a irresponsabilidade de alguns governantes originaram distorções, na medida em que se passou a criar benefícios previdenciários para servidores e agentes públicos sem a correspondente contribuição. Generalizou-se a idéia de que a aposentadoria de servidores, em vez de dever ser regulada por critérios técnicos e atuariais, deveria ser assumida como encargo dos Tesouros.

Como conseqüência, o déficit de tais sistemas se faz sentir de forma aparentemente mais aguda do que o do Regime Geral de Previdência Social. A diferença entre o que se arrecada com contribuições cobradas dos servidores e o que se paga a título de benefícios é bem maior. Segundo a informação veiculada pelo jornal Folha de S. Paulo, em suplemento especial de 6 de novembro de 1998 (p. 6), o déficit estimado com pagamento de benefícios de servidores da União, de Estados e de Municípios, respectivamente, no ano de 1998, era de R$ 18,31 bilhões, R$ 13,59 bilhões e R$ 2,5 bilhões. No tocante aos servidores da União, o déficit no ano de 1998 alcançou R$ 19 bilhões. Caso se considerasse que o Poder Público, como empregador, também devesse contribuir para o sistema de previdência de seus servidores, na proporção de dois reais para cada real de contribuição dos servidores, tal déficit cairia para R$ 14 bilhões. Merece registro que a Lei 9.717, de 27 de novembro de 1998, que estabeleceu regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal, prevê, em seu artigo 2º, que a contribuição dos entes estatais não poderá exceder a qualquer título o dobro da contribuição do segurado, com o que se estabeleceu qual é a responsabilidade do Poder Público para o custeio da previdência de seus servidores.

No entanto, tal déficit é mais fácil de ser controlado, já tendo sido instituídos os mecanismos que possibilitarão sua redução. Em primeiro lugar, tem-se que os servidores públicos, que ingressam por concurso, tendem a permanecer em suas funções por um prazo bem mais amplo que os trabalhadores da iniciativa privada, o que permite não apenas realizar previsões e políticas de longo prazo, como também controlar o nível de ingresso de contribuições de uma forma bem mais fácil do que para os segurados do Regime Geral. Por outro lado, a extinção da obrigatoriedade de um regime jurídico único, decorrente da Emenda Constitucional nº 19/98, com a possibilidade de instituição do regime de emprego público no âmbito da administração direta, autárquica e fundacional (já implementada na esfera federal pela Lei nº 9.962, de 22 de fevereiro de 2000), e o estabelecimento de regras mais claras e precisas no tocante à previdência dos servidores, propiciado pela Emenda Constitucional nº 20/98, permitirão a redução progressiva dos gastos do Poder Público nessa área. Tais regras serão examinadas a seguir.

 

4 A previdência dos servidores públicos

Como decorrência da Emenda Constitucional nº 20/98, tem-se que os regimes de previdência dos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, deverão ter caráter contributivo e observar critérios que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial (artigo 40, caput, da Carta Magna).

Afastou-se a possibilidade de se incluir entre os beneficiários de tais sistemas próprios de previdência os servidores ocupantes exclusivamente de cargos em comissão, declarados em lei de livre nomeação e exoneração, de cargos temporários (artigo 37, inciso IX, da Constituição e Lei nº 8.745/93)⁸ e de empregos públicos (Lei nº 9.962/2000), aos quais se aplica o Regime Geral de Previdência Social (artigo 40, § 13, da Constituição). Tais servidores serão enquadrados no RGPS como empregados. Também se considera filiado ao RGPS como empregado o exercente de mandato eletivo federal, estadual ou municipal, desde que não vinculado a regime próprio de previdência social (artigo 12, inciso I, alínea h, da Lei 8.212/91). Tal regra tem sido objeto de questionamentos judiciais, na medida em que se alega que a autonomia assegurada constitucionalmente a Estados e Municípios lhes permitiria instituir sistema próprio de previdência, inclusive para os servidores titulares exclusivamente de cargos em comissão. No entanto, merece ser ressaltado que a Carta Magna já fixava, mesmo antes da Emenda Constitucional nº 20/98, em seu artigo 24, inciso XII, a competência de a União Federal estabelecer normas gerais em matéria de previdência social.

Pode ser questionado, de toda a sorte, se no tocante aos sistemas próprios de previdência instituídos antes do advento da Emenda Constitucional nº 20/98⁹, em que se tenha incluído os exclusivamente comissionados como segurados, estabelecendo-se relações jurídicas merecedoras de proteção, não existiria óbice representado pelo princípio do ato jurídico perfeito a impedir a transferência deles ao Regime Geral de Previdência Social, com o conseqüente pagamento de contribuições ao INSS e não mais aos respectivos regimes próprios. A resposta deve ser afirmativa. Somente os comissionados investidos em seus cargos após a Emenda Constitucional nº 20/98⁹ é que se sujeitam ao Regime Geral de Previdência Social. Aos que já estavam contribuindo para sistemas próprios antes do advento da reforma, deve ser assegurada a permanência no respectivo regime como forma, inclusive, de manter-se o equilíbrio financeiro e atuarial daqueles sistemas. Com efeito, ao se estabelecer o vínculo entre o comissionado e o Poder Público, antes do advento da Emenda Constitucional nº 20/98, estabeleceu-se a previsão de ingresso das contribuições de tais servidores nos seus sistemas próprios. O equilíbrio financeiro e atuarial pode ser afetado pela supressão de tais contribuições.

Observe-se que apesar de a Emenda Constitucional aludir a servidores titulares de cargo efetivo, que são por definição os que ingressaram mediante concurso, também estarão abrangidos pelos sistemas próprios de previdência os servidores que ingressaram sem concurso público antes da Constituição de 1988 e foram estabilizados em virtude da regra contida no artigo 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (por haverem ingressado no serviço público até 05 de outubro de 1983), desde que sejam ocupantes de cargos públicos. Mesmo que não tenham sido estabilizados, também poderão ser incluídos em sistema próprio de previdência, desde que sejam titulares de cargos públicos ou tenham passado a integrar os regimes jurídicos estatutários instituídos por Estados e Municípios antes do advento da Emenda Constitucional nº 20/98 e da Lei 9.717/98. Isso porque o artigo 40, § 13, da Carta Magna somente proíbe a extensão de regime próprio de previdência aos que ocuparem exclusivamente cargo em comissão sem vínculo efetivo com o Poder Público, aos titulares de cargos temporários e aos empregados públicos. Não se pode ampliar o alcance de tal regra, que explicita o alcance da expressão "servidores titulares de cargos efetivos", contida no caput do artigo 40.

Ressalte-se, no entanto, que S. Exª o Sr. Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social aprovou o Parecer CJ/Nº 2281/2000, mediante despacho de 6 de setembro de 2000, publicado no DOU de 12.09.2000 (Seção 1, pp. 18 e 19), no qual foi firmado o entendimento de que os servidores "estabilizados" pelo artigo 19 do ADCT, mas não efetivados por concurso público, e os "não estabilizados" (que ingressaram no serviço público sem concurso após 05 de outubro de 1983) também se sujeitam obrigatoriamente ao Regime Geral de Previdência Social. Tal entendimento, no entanto, mostra-se equivocado. Com efeito, referidos servidores (os que ingressaram no serviço público sem concurso antes da Constituição de 1988, alcançados ou não pela estabilidade do artigo 19 do ADCT e que passaram a integrar posteriormente os regimes jurídicos únicos das diferentes esferas de Governo, passaram a contribuir para os respectivos sistemas próprios de previdência, firmando vínculos jurídicos geradores de direitos e obrigações, merecedores de proteção. Ademais, não existiam regras constitucionais ou legais claras no tocante à previdência de tais servidores, o que impõe interpretar as regras da Emenda Constitucional nº 20/98 de forma não- retroativa. Finalmente, tem-se que caso tais servidores (que vêm contribuindo para sistemas próprios de previdência) tornem-se segurados do Regime Geral de Previdência Social, deixando de contribuir para os respectivos regimes, o próprio equilíbrio atuarial e financeiro destes últimos pode vir a ser afetado.

A propósito, o Professor Celso Antônio Bandeira de Mello ¹⁰ chama a atenção para a inconstitucionalidade das normas que, após a Constituição de 1988, determinaram a adoção, para todos os servidores públicos, do regime estatutário ¹¹. De acordo com o ilustre doutrinador, violou-se a regra que impõe o concurso para a investidura em cargo público. Além do mais, acarretou-se aumento de gastos com benefícios previdenciários, já que tais servidores passaram a contribuir para sistemas próprios e não mais para o INSS, aposentando-se com proventos integrais. Muito embora seja acertada a posição do Professor Celso Antônio Bandeira de Mello, cumpre que não se perca de vista que o tempo decorrido e as situações fáticas geradas pela adoção de tais regimes jurídicos únicos impõem limites à invalidação de tais atos ¹². Interessa ao direito a estabilidade das relações jurídicas constituídas. Não tendo havido impugnação no tocante a tais normas, estando os servidores alcançados pelas mesmas de boa-fé e já tendo decorrido lapso temporal considerável desde o advento de tais regimes jurídicos únicos, deve ser assegurada a permanência de tais servidores nos mesmos, inclusive para fins previdenciários.

Não se pode esquecer das graves conseqüências e das dificuldades que a transferência da proteção previdenciária de tais servidores de seus sistemas próprios para o Regime Geral produziria. A primeira delas seria o aumento do endividamento público. Isso porque tais servidores passariam a ter direitos à aposentadoria e a outros benefícios do INSS sem que tenham contribuído para tanto. E os seus antigos sistemas próprios tornar-se-iam devedores do INSS no tocante às contribuições necessárias para fazer face aos referidos benefícios, diante da imposição constitucional de compensação financeira entre regimes diversos (artigo 201, § 9º, da Carta Magna). Daí por que se mostra razoável que o Ministério da Previdência e da Assistência Social aprofunde a discussão do assunto.

Os sistemas de previdência dos servidores públicos deverão ser organizados com base em critérios que assegurem seu equilíbrio financeiro e atuarial. O equilíbrio financeiro é alcançado quando o que se arrecada com contribuições é suficiente para manter os benefícios assegurados. Visualiza-se a despesa com benefícios dentro da perspectiva do direito financeiro, isto é, considerando o orçamento da seguridade social, que é anual nos termos do artigo 165, § 5º, da Carta Magna. Devem as receitas arrecadadas ser suficientes para fazer face às despesas fixadas. Já o equilíbrio atuarial leva em conta uma série de variáveis que vão determinar o nível de contribuição para viabilizar o sistema em uma perspectiva de longo prazo. Entre tais variáveis, mencionem-se a expectativa de vida, o número de contribuintes, o nível de crescimento econômico e outros.

Cumpre examinar, em seguida, as regras referentes às aposentadorias e pensões nos sistemas de previdência dos servidores públicos. A análise iniciará pelas regras permanentes, aplicáveis a princípio aos servidores que ingressaram no serviço público a partir da promulgação da Emenda Constitucional nº 20/98 (16 de dezembro de 1998 ). Em seguida, abordará as regras de transição, aplicáveis a quem já era servidor na aludida data, muito embora possam tais servidores optar pelas regras permanentes, nos termos do artigo 8º da Emenda Constitucional nº 20/98.

No tocante à acumulação de proventos de inatividade decorrentes dos artigos 40, 42 e 142 da Carta Magna com vencimentos de cargo, emprego ou função, o § 10 do artigo 37 da Constituição somente a admite nas hipóteses de cargos acumuláveis na forma da Constituição, de cargos eletivos e de cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração. O artigo 11 da Emenda nº 20/98, porém, ressalva de tal proibição os membros de poder e os inativos, servidores e militares, que até a publicação da Emenda tenham ingressado novamente no serviço público por concurso público de provas e títulos, e pelas demais formas previstas na Constituição, sendo-lhes proibida a percepção de mais de uma aposentadoria pelo regime de previdência previsto pelo artigo 40 da Constituição, aplicando-se-lhes, em qualquer hipótese, o teto estabelecido pelo artigo 37, inciso XI, e 40, § 11, da Carta Magna. Mostra-se possível, também, a acumulação de aposentadoria decorrente do Regime Geral de Previdência Social com aposentadoria decorrente do artigo 40 da Constituição, desde que obedecido o teto, nos termos do § 11 do aludido artigo 40.

Questão para a qual não existe regra expressa é a atinente à possibilidade de acumulação de aposentadoria do Regime Geral de Previdência Social oriunda de exercício de emprego em entidades da administração indireta, inclusive empresas públicas e sociedades de economia mista, com remuneração de outros cargos, empregos ou funções públicas. Duas interpretações se mostram possíveis: a) é possível acumulá-la somente com remuneração de cargo, emprego ou função acumulável na atividade, nos termos do artigo 37, inciso XVI, por força da regra do inciso XVII do mesmo dispositivo, além, obviamente, de remuneração de cargos eletivos e cargos em comissão; b) é possível acumulá-la com a remuneração de qualquer cargo, emprego ou função, face à circunstância de o § 10 do artigo 37 somente se referir às aposentadorias decorrentes dos artigos 40, 42 e 142, não estabelecendo restrição para as aposentadorias decorrentes de emprego na administração indireta. A primeira interpretação se mostra mais razoável, na medida em que atribui mais eficácia ao princípio da moralidade administrativa e às regras do artigo 37, incisos XVI e XVII, da Carta Magna, além de estar em sintonia com a finalidade da reforma, que foi estabelecer limites para a acumulação entre proventos de inatividade e remuneração na atividade. A segunda interpretação, por outro lado, peca por seu excessivo apego à literalidade da norma, método interpretativo de maior pobreza.

Quanto à acumulação de aposentadorias decorrentes dos sistemas de previdência tratados pelo artigo 40 da Carta Magna, a mesma somente é possível se decorrentes de cargos acumuláveis nos termos da Constituição (artigo 40, § 6º). Também é possível acumular aposentadoria decorrente do artigo 40 com aposentadoria decorrente do Regime Geral de Previdência Social, ressalvada, obviamente, a circunstância de esta última ser oriunda de exercício de emprego público não-acumulável, nos termos do artigo 37, inciso XVI, da Constituição.

O teto remuneratório fixado pelo artigo 37, inciso XI, da Carta Magna aplica-se à soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos, bem como de outras atividades sujeitas à contribuição para o Regime Geral de Previdência Social (INSS), e ao montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo.

A aposentadoria do servidor pode ser: a) por invalidez permanente, com proventos proporcionais, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei; b) compulsória, ao 70 anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição; e c) voluntária, desde que cumprido tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, observadas as seguintes condições: c.1) 60 anos de idade e 35 anos de contribuição, se homem, e 55 anos de idade e trinta anos de contribuição, se mulher ou c.2) 65 anos de idade, se homem, e 60 de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição (§ 1º do artigo 40 da Constituição). No caso de professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e nos ensinos fundamental e médio, os requisitos de idade e de tempo de contribuição serão reduzidos em cinco anos, em relação ao disposto no inciso III, alínea a, do § 1º do artigo 40 da Constituição.

Aboliu-se, destarte, a aposentadoria por tempo de serviço, substituída pela aposentadoria por tempo de contribuição, com um limite de idade para os servidores e as servidoras, além de ser mantida a aposentadoria por idade. Consagrou-se, ainda, regra segundo a qual o tempo de contribuição federal, estadual ou municipal será contado para efeito de aposentadoria e o tempo de serviço correspondente para efeito de disponibilidade no serviço público (artigo 40, § 9º, da Constituição). Observe-se que até que a lei venha a definir o que se deve entender por tempo de contribuição, o tempo de serviço previsto pela legislação vigente na data da promulgação da Emenda nº 20/98 para efeito de aposentadoria, cumprido até que a lei venha a disciplinar a matéria, será considerado tempo de contribuição, nos termos do artigo 4º da Emenda Constitucional nº 20/98. Somente não será considerado o tempo de contribuição fictício, estabelecido pelo artigo 40, § 10, da Carta Magna.

Tempo fictício é todo aquele considerado pela lei como tempo de serviço para fins de aposentadoria sem que tenha havido simultaneamente contribuição e exercício de atividade. Mencione-se, a título de exemplo, a contagem em dobro de licença-prêmio ou de férias não-gozadas para efeito de aposentadoria. Na esfera federal, considera-se como tempo de contribuição fictício, nos termos do parágrafo único do artigo 2º da Instrução Normativa SEAP nº 05, de 28 de abril de 1999, dentre outros: o tempo contado em dobro da licença-prêmio por assiduidade não-gozada; o tempo contado em dobro do serviço prestado às Forças Armadas em operações de guerra, de acordo com o disposto no artigo 103, § 2º, da Lei nº 8.112/90; o acréscimo de um terço a que se refere o artigo 137, inciso VI, da Lei nº 6.880/80, ao tempo de serviço militar para cada período consecutivo ou não de dois anos de efetivo serviço passados pelo militar nas guarnições especiais da Categoria "A", a partir da vigência da Lei nº 5.774/71; o acréscimo ao tempo de serviço exercido em atividades perigosas, insalubres ou penosas, com fundamento no artigo 9º da Lei nº 5.890/73, no artigo 57 da Lei nº 8.213/91 e no artigo 64 do Decreto nº 2.172/97; o período a que se refere o artigo 7º do Decreto-lei nº 465/69, em que o servidor foi colocado à disposição de instituições federais de ensino para exercer o magistério em regime de dedicação exclusiva; o tempo em que o candidato, inclusive servidor público, esteve participando de curso de formação relativo a segunda etapa de concurso público, sem que tenha havido contribuição para qualquer regime de previdência; o tempo em que o servidor esteve exonerado, demitido, despedido ou dispensado de seu cargo ou emprego, nas hipóteses previstas na Lei nº 8.878/94, sem contribuição para nenhum regime de previdência e o tempo em que o servidor esteve aposentado, sem contribuição para nenhum regime de previdência.

Por tempo de efetivo exercício no serviço público deve ser entendido aquele prestado a entidade da administração direta, autárquica e fundacional, inclusive sob o regime celetista, uma vez que foi abolida a obrigatoriedade da adoção de um regime jurídico único para tais entidades. Já o tempo de contribuição em entidade privada ou em empresas públicas ou sociedades de economia mista não será considerado para o cômputo dos 10 anos exigido pelo inciso III do § 1º do artigo 40 da Constituição.

Os proventos de aposentadoria e as pensões, por ocasião de sua concessão, não poderão exceder a remuneração do respectivo servidor no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão. Evita-se, destarte, a possibilidade de o aposentado ou o pensionista passar a perceber mais do que o servidor em atividade. Derrogadas estão, em conseqüência, as regras que previam uma "promoção" automática do servidor na carreira ao se aposentar, passando a perceber proventos superiores aos vencimentos de atividade. Os proventos de aposentadoria, por ocasião de sua concessão, serão calculados com base na remuneração do cargo efetivo em que se der a aposentadoria e, na forma da lei, corresponderão à totalidade da remuneração. Referida regra autoriza que se exclua do cálculo dos proventos, por exemplo, a remuneração decorrente de função comissionada exercida pelo servidor simultaneamente com seu cargo. Obviamente que caberá à lei estabelecer o que integrará a remuneração no cargo efetivo, não se podendo excluir parcelas que tenham passado a integrar dita remuneração, sob pena de se violar a regra de irredutibilidade de subsídios e de vencimentos, fixada pelo artigo 37, inciso XV, da Carta Magna. Além disso, em decorrência da remissão efetuada pelo § 12 do artigo 40 da Carta Magna aos requisitos e critérios do Regime Geral de Previdência Social, aplicam-se aos sistemas de previdência dos servidores públicos as regras da vinculação entre contribuição e benefício, ou regra da contrapartida (artigo 195, § 5º, da Constituição ), e da incorporação ao salário dos ganhos habituais, para efeito de contribuição previdenciária e repercussão em benefícios (artigo 201, § 11, da Carta Magna). Daí decorre que se, em decorrência de lei, determinada parcela remuneratória do servidor se sujeita à incidência de contribuição para seu sistema próprio de previdência, deverá ser levada em conta na fixação do valor de seu benefício. Do contrário, se houver sido cobrada contribuição sobre dada parcela remuneratória sem que a mesma repercutisse em benefício, além de se violarem as referidas normas constitucionais, estaria sendo consagrado locupletamento indevido da Administração em detrimento do servidor.

Quanto à pensão por morte, ela será igual ao valor dos proventos do servidor falecido, se este estiver aposentado, ou ao valor dos proventos a que teria direito na data do óbito, observada a regra do § 3º do artigo 40 da Constituição. Tal dispositivo depende ainda de regulamentação por lei. O mesmo autoriza que a pensão seja proporcional, caso o servidor, na data do óbito, não tenha preenchido os requisitos para a aposentadoria com proventos integrais. O artigo 21 da Instrução Normativa SEAP nº 05, de 28 de abril de 1999, determina que até que produza efeito a lei que irá dispor sobre a concessão da pensão por morte, esta será, por ocasião de sua concessão, igual ao valor da remuneração do servidor falecido ou ao valor dos proventos de aposentadoria. Foi assegurada a concessão de pensão, a qualquer tempo, a dependentes de servidor falecido até 16 de dezembro de 1998, calculada com base nos critérios da legislação então vigente à data do óbito.

O § 4º do artigo 40 da Constituição veda a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata o mencionado artigo, ressalvados os casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos e m lei complementar.

O § 8º do artigo 40 manteve a vinculação entre a revisão dos proventos de aposentadorias e as pensões e as modificações da remuneração dos servidores em atividade, com a extensão aos aposentados e pensionistas de quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade.

Os §§ 14, 15 e 16 do artigo 40 da Constituição regulam a possibilidade de instituição, pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, de regime de previdência complementar para seus servidores titulares de cargos efetivos, o que possibilitará a fixação de um teto semelhante ao do Regime Geral de Previdência Social para as aposentadorias e pensões concedidas por seus sistemas próprios de previdência. Nesse caso, os servidores deverão contribuir de duas formas: uma primeira para seu sistema próprio de previdência, o que lhe assegurará um benefício de valor máximo igual ao do teto dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social (fixado em R$ 1.328,25 a partir de junho de 2000); uma segunda contribuição para o sistema de previdência complementar tratado nos aludidos dispositivos, que lhe complementará o valor dos proventos. Tal previdência complementar deverá ser objeto de lei complementar, cujo projeto atualmente tramita no Congresso Nacional. Após a aprovação de tal lei complementar, e a instituição dos sistemas de previdência complementar, os servidores que ingressarem no serviço público se sujeitarão a tal sistemática de contribuição. Para os que ingressaram anteriormente à instituição de tais regimes de previdência complementar, a referida sistemática somente poderá ser aplicada se houver prévia e expressa opção.

Tal previdência complementar não se confunde com a possibilidade de instituição de fundos, integrados pelos recursos provenientes de contribuições e por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, destinados a assegurar recursos para o pagamento de proventos de aposentadorias e pensões concedidas aos respectivos servidores e seus dependentes, prevista pelo artigo 248 da Constituição, acrescido pela Emenda nº 20/98. Tais fundos têm a finalidade de desonerar o Tesouro do aporte de recursos para o financiamento dos sistemas próprios de previdência de seus servidores e dependentes, inclusive para o fim de limitar suas despesas com tais gastos.

O § 12 do artigo 40 fixa uma remissão entre o sistema de previdência dos servidores públicos e o Regime Geral de Previdência Social, estabelecendo que aquele observará, no que couber, os requisitos e critérios fixados neste último. Tal regra pode ser invocada para afastar a cobrança de contribuição de servidores aposentados e pensionistas, uma vez que, no Regime Geral de Previdência Social, é estabelecida a imunidade dos mesmos a tal incidência (artigo 195, inciso II, da Carta Magna). O Supremo Tribunal Federal, aliás, na suspensão liminar da cobrança de contribuição dos servidores aposentados e pensionistas, fixada pelos artigos 1º e 3º da Lei 9.783/99, invocou a circunstância de, no Regime Geral de Previdência Social, não ser admitida a cobrança de contribuição de aposentados e pensionistas ¹³

O artigo 3º da Emenda Constitucional nº 20/98 consagrou, como não poderia deixar de ser, a regra do direito adquirido dos servidores e dependentes que, até a data da publicação da Emenda (16 de dezembro de 1998), tenham cumprido os requisitos para a obtenção de aposentadoria e pensão com base na legislação então vigente, inclusive quanto à forma de cálculo fixada na legislação em vigor à época em que foram atendidas as prescrições nela estabelecidas para a concessão destes benefícios. Observe-se que para quem preencheu os requisitos para se aposentar até a data da publicação da Emenda poderá ser utilizado o tempo fictício, em homenagem ao direito adquirido. Quem, no entanto, não atender a tais requisitos para se aposentar, na aludida data, inclusive com o tempo fictício, não mai s poderá utilizá-lo posteriormente.

O artigo 8º da Emenda, a propósito, fixa as regras de transição para os que ingressaram regularmente em cargo efetivo na Administração pública direta, autárquica e fundacional até a data de sua publicação e não preencheram os requisitos para se aposentar até referida data. Para os mesmos, se veda a utilização do tempo fictício, e se faculta a opção pelas regras do artigo 40 da Carta Magna, com a redação da Emenda 20/98. Caso optem pelas regras de transição, seus proventos de aposentadoria voluntária serão calculados na forma do § 3º do artigo 40. Deverão preencher cumulativamente as seguintes regras: a) idade mínima de 53 anos (homem) e 48 anos (mulher); b) cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se dará a aposentadoria; e c) tempo de contribuição igual no mínimo à soma de 35 anos (homem) e 30 anos (mulher) com um período adicional (popularmente denominado de "pedágio") equivalente a 20% do tempo que, na data da publicação da Emenda (16 de dezembro de 1998), faltava para o servidor completar os 35 anos de contribuição e a servidora completar os 30 anos respectivos.

Possibilitou-se a aposentadoria proporcional de tais servidores, desde que, preenchidos os requisitos da idade mínima e do tempo de efetivo exercício no cargo, contem com 30 anos de contribuição (homem) e 25 anos de contribuição (mulher), acrescido de um período adicional de contribuição ("pedágio") de 40% do tempo que, em 16 de dezembro de 1998, faltava para completar os 30 e os 25 anos de contribuição, respectivamente. Nesse caso, os proventos serão equivalentes a 70% do valor máximo que o servidor poderia obter caso se aposentasse com proventos integrais, acrescido de 5% por ano de contribuição que supere a soma dos 30 e 25 anos de contribuição, respectivamente para homem e mulher, acrescidos do "pedágio", limitada tal soma a 100%.

As regras fixadas pelo artigo 8º da Emenda são aplicáveis também aos magistrados e membros do Ministério Público e dos tribunais de contas. Como aos mesmos, tanto homens quanto mulheres, se possibilitava antes da Emenda 20/98 a aposentadoria integral aos 30 anos de serviço, foi estabelecida uma compensação para os do sexo masculino. Ou seja, o tempo prestado por esses últimos até 16 de dezembro de 1998 será contado com acréscimo de 17%.

O professor, inclusive o universitário, servidor da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que, até 16 de dezembro de 1998, tenha ingressado regularmente em cargo efetivo de magistério e que opte por aposentar-se com aposentadoria integral (53 anos de idade se homem, 48 anos de idade, se mulher, 5 anos de efetivo exercício no cargo e 35 e 30 anos de contribuição, respectivamente, acrescidos do "pedágio" de 20%), terá o tempo de serviço exercido até a data de publicação da Emenda contado com acréscimo de 17%, se homem, e de 20%, se mulher, desde que se aposente exclusivamente com tempo de efetivo exercício nas funções de magistério.

Nem todas as regras estabelecidas pela Emenda Constitucional nº 20/98 foram implementadas por normas infraconstitucionais. Registre-se, no entanto, que a legislação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deverá se adequar à mesma, ante a competência de a União legislar sobre normas gerais em matéria previdenciária, fixada pelo artigo 24, inciso XII, da Constituição. Nesse sentido, foi editada a Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, que fixa regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal e dá outras providências.

Dentre as regras fixadas na aludida Lei 9.717/98, regulamentadas pela Portaria nº 4.992, de 5 de fevereiro de 1999, do Ministro da Previdência e Assistência Social, mencionem-se as seguintes:

a) contribuição de ativos, inativos e pensionistas, a ser estabelecida pela lei de cada entidade política. Tal regra encontra-se sem eficácia, uma vez que o Supremo Tribunal Federal tem considerado inconstitucional a cobrança de aposentados e pensionistas (ADInMC 2010-DF, Relator Ministro Celso de Mello);

b) avaliação atuarial e auditoria independente, quando de sua instituição e em cada balanço, com a finalidade de se assegurar sua viabilidade;

c) condições mínimas para o estabelecimento de regimes próprios, como número mínimo de segurados, cobertura exclusiva a servidores públicos titulares de cargos efetivos e a militares e a seus respectivos dependentes, de cada ente estatal. As despesas líquidas com pessoal inativo e pensionistas dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos e dos militares de cada um dos entes estatais não poderá exceder a 12% de sua receita corrente líquida em cada exercício financeiro. Para Municípios que tenham instituído regimes próprios de previdência após 27 de novembro de 1998, a receita diretamente arrecadada ampliada deverá ser superior à proveniente de transferências constitucionais da União (Portaria nº 7.796, de 28 de agosto de 2000, do MPAS);

d) limitação aos aportes dos entes estatais para os sistemas próprios de previdência ao dobro da contribuição do segurado;

e) proibição de consórcios e convênios para pagamento de benefícios entre Estados, entre Estados e Municípios e entre Municípios;

f) plano de benefícios equivalente ao do INSS, não podendo ser concedidos benefícios distintos daqueles estabelecidos pelo Regime Geral de Previdência Social;

g) separação entre o custeio da saúde e da previdência, devendo as contribuições custearem exclusivamente benefícios previdenciários. Logo, para custear a saúde dos servidores, deverá ser cobrada contribuição específica. Também foi vedada a concessão de empréstimos e de assistência financeira;

h) sujeição a auditorias interna e externa e controle social;

i) previsão de um registro contábil individualizado das contribuições de cada servidor e dos entes estatais.

Diversas regras fixadas pela Lei 9.717/98 tiveram sua constitucionalidade questionada, através da ADIn 2009-9/DF, proposta pelo Partido dos Trabalhadores e relatada pelo Ministro Moreira Alves, na medida em que violariam a autonomia assegurada a Estados, Distrito Federal e Municípios, dentre outros dispositivos constitucionais. A liminar requerida, no entanto, não foi concedida até a presente data.

Registre-se, ainda, a edição da Lei nº 9.796, de 05 de maio de 1999, que dispõe sobre a compensação financeira entre o Regime Geral de Previdência Social e os regimes de previdência dos servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos casos de contagem recíproca de tempo de contribuição para efeito de aposentadoria, bem como da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, e que também dispõe sobre despesas com benefícios previdenciários.

 

5 O regime geral de previdência social

Através da Emenda Constitucional nº 20/98, foi alterada também a redação do artigo 201 da Carta Magna, estabelecendo-se novas regras para o Regime Geral de Previdência Social.

Assim, foi fixado que a Previdência Social, organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e filiação obrigatória, deverá observar critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. A proteção oferecida pela previdência alcança os eventos doença, invalidez, morte e idade avançada, o amparo à maternidade, especialmente à gestante e ao trabalhador em situação de desemprego involuntário, a concessão de salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda, como tal considerados os que têm renda bruta mensal igual ou inferior a R$ 360,00 na data da publicação da Emenda 20/98, corrigido atualmente para R$ 398,48, e de pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes. Também a cobertura do risco de acidente de trabalho, a ser atendida concorrentemente entre o Regime Geral de Previdência Social e pelo setor privado (§ 10 do artigo 201) se insere no âmbito de proteção da previdência social.

A proteção oferecida alcança os empregados, regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho, os domésticos, os trabalhadores avulsos, os contribuintes individuais (antigos segurados autônomos e empresários) e os segurados especiais, indicados no artigo 195, § 8º, da Constituição. Há também a possibilidade de filiação como segurado facultativo de qualquer pessoa maior de 16 anos, que não exerça atividade enquadrada como de filiação obrigatória. A Carta Magna, porém, em seu artigo 201, § 5º, veda a filiação ao Regime Geral de Previdência Social, na qualidade de segurado facultativo, de pessoa participante de regime próprio de previdência, salvo na hipótese de afastamento sem vencimento e desde que não permitida, nesta condição, contribuição ao respectivo regime próprio (artigo 11, § 2º, do Decreto 3.048/99).

O § 1º do artigo 201 da Constituição veda a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar. Até que tal lei complementar seja editada, permanecem em vigor as normas relativas à chamada aposentadoria especial, fixadas pelos artigos 57 e 58 da Lei 8.213/91, nos termos do artigo 15 da Emenda 20/98.

O cálculo do valor da renda mensal dos benefícios da previdência social leva em conta os salários-de-contribuição dos segurados. Por salário-de- contribuição se considera a base de cálculo das contribuições devidas, e é determinado pelo artigo 28 da Lei nº 8.212/91, de acordo com o tipo de segurado. Determina a Constituição, em seu artigo 201, § 3º, que todos os salários-de-contribuição considerados para o cálculo de benefício sejam devidamente atualizados, na forma da lei. Ressalte-se que a Carta Magna deixou de prever como se deve calcular o valor das aposentadorias, com a nova redação atribuída ao artigo 202, o qual, anteriormente, determinava que tal benefício deveria ser calculado com base na média aritmética simples dos 36 últimos salários-de-contribuição. Com a edição da Lei 9.876/99, o período básico de cálculo do benefício passou a considerar os maiores salários-de-contribuição dos segurados, correspondentes a 80% de todo o período contributivo, isso para aqueles filiados a partir da data da publicação da lei (29 de novembro de 1999). Para os segurados que já eram filiados antes de tal data, serão considerados todos os maiores salários-de-contribuição, correspondentes a 80% do período contributivo transcorrido a partir de julho de 1994. Ao ampliar-se o período básico de cálculo, obtém-se uma melhor e mais exata correspondência entre a contribuição de cada segurado e o valor de seu benefício, evitando-se distorções como a que decorria de segurados que tinham um salário-de-contribuição mínimo e, nos últimos 36 meses antes de se aposentarem, empregavam-se com um salário-de-contribuição próximo ou igual ao do teto dos benefícios da previdência, obtendo a título de aposentadoria um valor que não refletia seu histórico de contribuições. Obriga-se o segurado, por outro lado, a contribuir por um maior valor por mais tempo, sob pena de se achatar ainda mais seu benefício. Observe-se que sobre a média dos salários-de-contribuição relativos ao período de cálculo deverá ainda ser aplicado o fator previdenciário, com o que, dependendo da idade e do tempo de contribuição do segurado, se diminuirá ainda mais o valor da renda mensal do benefício.

O § 11 do artigo 201 determina que no caso de segurado empregado os seus ganhos habituais, a qualquer título, serão incorporados ao salário para efeito de contribuição previdenciária e conseqüente repercussão em benefícios, nos casos e na forma da lei. Dentro da moldura fixada por tal regra constitucional, o artigo 28 da Lei 8.213/91 fixa as parcelas integrantes do salário-de-contribuição do segurado empregado e trabalhador avulso, os quais têm os mesmos direitos (artigo 7º, inciso XXXIV, da Carta Magna).

O § 2º do artigo 201 consagra a regra, introduzida originalmente pelo § 5º do mesmo dispositivo constitucional, em sua redação anterior à Emenda 20/98, de que nenhum benefício que substitua o salário-de-contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo. Tal norma operou verdadeira redistribuição de renda no Brasil, ao propiciar o reajuste, desde outubro de 1988, dos valores dos benefícios de aposentadoria por idade e de pensão concedidos a trabalhadores rurais, os quais, antes da atual Carta Magna, eram de valor de meio salário mínimo.

Assegura-se o reajustamento dos benefícios, conforme critérios definidos em lei, para preservar-lhes em caráter permanente o valor real. Trata-se de norma que objetiva proteger o valor dos benefícios da corrosão inflacionária, relacionada com o princípio que veda a redução do valor dos benefícios (artigo 194, inciso IV, da Carta Magna).

As regras permanentes referentes às aposentadorias no Regime Geral de Previdência Social prevêem, em regra para os filiados a partir da publicação da Emenda Constitucional nº 20/98, e opcionalmente (artigo 9º da Emenda) para os que eram filiados antes de referida publicação, que a inatividade remunerada pode se dar: a) aos 35 anos de contribuição, para o homem, e 30 anos de contribuição para a mulher, sem limite de idade. Tais períodos de contribuição são reduzidos em cinco anos para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício nas funções de magistério na educação infantil e nos ensinos fundamental e médio; e b) aos 65 anos de idade, se homem, e 60 anos de idade, se mulher, reduzido em cinco anos o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal.

Assegura-se a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, urbana e rural, hipótese em que os diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei. Tal compensação financeira foi regulada pela Lei nº 9.796/99, já referida acima.

As regras de transição, estabelecidas pelo artigo 9º da Emenda Constitucional nº 20/98, e aplicáveis aos segurados filiados ao Regime Geral de Previdência Social até a data da publicação da aludida norma, adotaram critérios assemelhados aos do artigo 8º. Para a concessão de aposentadoria, exigiu-se idade mínima de 53 anos para o homem e 48 anos de idade para a mulher. Além disso, devem os segurados contar com 35 anos de contribuição, se homem, e 30 anos de contribuição, se mulher, acrescidos de um período adicional de contribuição equivalente a 20% do tempo que, na data da publicação da Emenda, faltaria para atingirem os 35 e os 30 anos de contribuição, respectivamente.

Previu-se também a concessão de aposentadoria proporcional aos segurados que, contando com a idade mínima indicada acima, contem tempo de contribuição igual à soma de 30 anos, se homem, e 25 anos, se mulher, acrescidos de um período adicional de contribuição ("pedágio") equivalente a 40% do tempo que, na data da publicação da Emenda, faltaria para atingir os 30 e 25 anos de contribuição, respectivamente. O valor da aposentadoria proporcional será equivalente a 70% do valor da aposentadoria a que se refere o caput do artigo 9º da Emenda, acrescido de 5% por ano de contribuição que supere a soma dos 30 e 25 anos de contribuição, respectivamente para homem e mulher, com o pedágio de 40%, até o limite de 100%.

Para o professor que, até 16 de dezembro de 1998, tenha exercido atividade de magistério e que opte por aposentar-se na forma do caput do artigo 9º da Emenda (53 anos de idade, se homem, 48 anos de idade, se mulher e 35 e 30 anos de contribuição, respectivamente, acrescidos do "pedágio" de 20%), terá o tempo de serviço exercido até a data de publicação da Emenda contado com acréscimo de 17%, se homem, e de 20%, se mulher, desde que se aposente exclusivamente com tempo de efetivo exercício da atividade de magistério.

 

6 A lei nº 9.876/99 e o fator previdenciário

As regras permanentes aprovadas pelo Congresso, referentes à aposentadoria por tempo de contribuição dos segurados do Regime Geral de Previdência Social (artigo 201, § 7º, inciso I, da Constituição), não mantiveram a proposta original do Governo de estabelecer uma idade mínima para a sua concessão.

Como os segurados filiados anteriormente à publicação da Emenda podem optar por tais regras permanentes (artigo 9º, caput, da Emenda 20/98), o Governo Federal atentou para o fato de que sua intenção original - reduzir os gastos com benefícios pela postergação da data em que poderiam ser concedidos - não seria alcançada. Originou-se daí a polêmica acerca do sentido que se deveria atribuir ao ponto-e-vírgula que encerrava o inciso I do § 7º do artigo 201: se significaria "e" ou "ou". Cogitou-se de nova Emenda Constitucional para se estabelecer uma idade mínima, ou até pelo estabelecimento de tal idade mediante lei.

Acabou-se, porém, encontrando solução mais engenhosa: modificar-se o critério de cálculo do salário-de-benefício através da instituição do chamado fator previdenciário. Tal modificação foi operada pela Lei nº 9.876, de 26 de novembro de 1999, regulamentada pelo Decreto nº 3.265, de 29 de novembro de 1999.

A Constituição, lembre-se, como decorrência da Emenda Constitucional nº 20/98, deixou de estabelecer como se devem calcular os benefícios do Regime Geral de Previdência Social. Por salário-de-benefício se entende a base de cálculo da renda dos benefícios previdenciários de prestação continuada, inclusive o regido por norma especial e o decorrente de acidente de trabalho, exceto o salário-família, a pensão por morte, o salário-maternidade e os demais benefícios de legislação especial (art. 28 da Lei 8.213/91 e artigo 31 do Decreto 3.048/99).

Em relação aos segurados filiados ao Regime Geral de Previdência Social a partir de 29 de novembro de 1999, para a aposentadoria por idade e por tempo de contribuição, consiste na média aritmética simples dos maiores salários-de- contribuição correspondentes a 80% de todo o período contributivo, multiplicada pelo fator previdenciário. Para a aposentadoria por invalidez, especial, o auxílio-doença e o auxílio-acidente, consiste na média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição correspondentes a 80% de todo o período contributivo. Nos casos de auxílio-doença e aposentadoria por invalidez, contando o segurado com menos de 144% contribuições mensais no período contributivo, o salário-de-benefício corresponderá à soma dos salários-de-contribuição dividida pelo número de contribuições apurado.

No caso do segurado especial, também filiado a partir de 29 de novembro de 1999, o salário-de-benefício, que não poderá ser inferior ao salário mínimo, consiste, para a aposentadoria por idade e por tempo de contribuição, em 1/13 avos da média aritmética simples dos maiores valores sobre os quais incidiu a sua contribuição anual, correspondentes a 80% de todo o período contributivo, multiplicada pelo fator previdenciário. Para a aposentadoria por invalidez, especial, o auxílio-doença e o auxílio-acidente, em 1/13 da média aritmética simples dos maiores valores sobre os quais incidiu a sua contribuição anual, correspondentes a 80% de todo o período contributivo.

O fator previdenciário será calculado considerando-se a idade, a expectativa de sobrevida e o tempo de contribuição do segurado ao se aposentar, conforme fórmula constante do Anexo da Lei 9.876/99. A expectativa de sobrevida do segurado na idade da aposentadoria será obtida a partir da tábua completa de mortalidade construída pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, para toda a população brasileira, considerando-se a média nacional única para ambos os sexos. Publicada a tábua de mortalidade, os benefícios previdenciários requeridos a partir dessa data considerarão a nova expectativa de sobrevida. O Decreto 3.266, de 29 de novembro de 1999, determina que o IBGE deverá publicar anualmente essa tábua, referente ao ano anterior, até o dia 1º de dezembro de cada ano, no Diário Oficial da União. Para efeito de aplicação do fator previdenciário, ao tempo de contribuição do segurado, serão adicionados: a) cinco anos, quando se tratar de mulher; b) cinco anos, quando se tratar de professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício nas funções de magistério na educação infantil e nos ensinos fundamental e médio; e c) 10 anos, quando se tratar de professora que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício nas funções de magistério na educação infantil e nos ensinos fundamental e médio.

Para o segurado filiado à Previdência Social até 28 de novembro de 1999, inclusive o oriundo de regime próprio de previdência social, que vier a cumprir as condições exigidas para a concessão dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social, no cálculo do salário-de-benefício será considerada a média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição, correspondentes a, no mínimo, 80% de todo o período contributivo decorrido desde a competência julho de 1994, observado o disposto nos incisos I e I I do caput do artigo 29 da Lei 8.213/91, com a redação da Lei 9.876/99. Quando se tratar de segurado especial, no cálculo do salário-de-benefício serão considerados 1/13 da média aritmética simples dos maiores valores sobre os quais incidiu sua contribuição anual, correspondentes a, no mínimo, 80% de todo o período contributivo decorrido desde a competência julho de 1994, observado o disposto nos incisos I e II do § 6º do artigo 29 da Lei 8.213/91, com a redação da Lei 9.876/99. No caso das aposentadorias por idade, por tempo de contribuição e especial, o divisor considerado no cálculo da média referida no caput e no § 1º do artigo 3º da Lei nº 9.876/99 não poderá ser inferior a 60% do período decorrido da competência julho de 1994 até a data de início do benefício, limitado a 100% de todo o período contributivo. Nos casos de auxílio-doença e aposentadoria por invalidez, contando o segurado com salários-de-contribuição em número inferior a 60% do número de meses decorridos desde a competência julho de 1994 até a data do início do benefício, o salário-de-benefício corresponderá à soma dos salários-de-contribuição dividida pelo número de contribuições mensais apurado.

Para a obtenção do salário-de-benefício, o fator previdenciário de que trata o artigo 29 da Lei 8.212/91, com a redação da Lei 9.876/99, será aplicado de forma progressiva, incidindo sobre um 1/60 da média aritmética acima referida, por mês que se seguir à publicação da Lei 9.876/99, cumulativa e sucessivamente, até completar sessenta avos da referida média (dezembro de 1999, janeiro de 2000, ... até novembro de 2004). É garantido ao segurado que até o dia anterior à publicação da Lei 9.876/99 ( 28.11.1999) tenha cumprido os requisitos para a concessão do benefício o cálculo segundo as regras até então vigentes. É garantida ao segurado com direito à aposentadoria por idade a opção pela não- aplicação do fator previdenciário a que se refere o artigo 29 da Lei 8.212/91, com a redação da Lei 9.876/99, devendo o INSS, quando da concessão do benefício, proceder ao cálculo da renda mensal inicial com e sem o fator previdenciário.

A constitucionalidade da instituição do fator previdenciário foi questionada através das ADIns 2.110/DF e 2.111/DF, propostas pela Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos e pelo PC do B, PT, PDT e PSB, e relatadas pelo Ministro Sydney Sanches. Alegou-se, em suma, que a Lei 9.876/99, ao instituir referido fator, teria violado o § 7º do artigo 201 da Carta Magna, o qual, ao estabelecer os requisitos para a concessão de aposentadoria por tempo de contribuição, não fixou outra condição além de 35 anos de contribuição para o homem e 30 anos de contribuição para a mulher. Ademais, o fator previdenciário seria uma forma velada de impor uma idade mínima para a aposentadoria dos segurados do Regime Geral de Previdência Social, o que viola o texto da Carta Magna. Ao julgar os pedidos de medida liminar formulados em ambas as ações diretas, porém, a Corte Maior negou, por maioria, a suspensão da norma. Considerou-se que, à primeira vista, não restou caracterizada lesão ao artigo 201, § 7º, da Carta Magna, já que com a Emenda Constitucional nº 20/98 os critérios para o cálculo do benefício foram delegados ao legislador ordinário. O único voto contrário foi do Ministro Marco Aurélio, que entendeu que a norma impugnada reintroduzira um limite mínimo de idade, o qual já fora rejeitado pelo Congresso Nacional, quando da apreciação da Proposta de Emenda que originou a Emenda Constitucional nº 20/98 ¹⁴.

A fórmula referente ao fator previdenciário destina-se à obtenção de um multiplicador a ser aplicado sobre a média dos 80% maiores salários-de- contribuição do segurado, referente ao seu período contributivo. Tal período contributivo, lembre-se, também foi ampliado pela Lei 9.876/99, passando de, em regra, 36 meses para todo o tempo de contribuição dos segurados filiados a partir da publicação da aludida lei, e para todo o tempo de contribuição a partir de julho de 1994 para aqueles filiados antes da referida publicação. Ao ampliar-se o período básico de cálculo, tem-se uma média menor e uma redução do valor dos benefícios. Sobre tal média incide ainda o fator previdenciário, que, coincidentemente, tende a 1 (um) à medida que a idade se aproxima dos 60 anos. Antes dos 60 anos, o fator tende a ser menor que 1 (um), o que significa redução do valor do benefício com a aplicação do fator. O fator previdenciário, portanto, mostra-se como instrumento de redução do valor da renda mensal dos benefícios previdenciários, redução que é dupla, já que também foi ampliado o período de cálculo da média dos salários-de-contribuição dos segurados.

Ainda que a Constituição exija a adoção de critérios técnicos e atuariais na regulação, através de lei, da Previdência Social, mostra-se oportuno indagar se tal regulação pode instituir um tratamento mais gravoso para o segurado, operando um retrocesso social em relação à situação anterior. Em sede de direitos sociais e econômicos, deve o intérprete da Constituição estar atento para o princípio do não-retrocesso social, dirigido ao legislador. A respeito do tema, Canotilho ¹⁵ ensina:

 

"Com isto quer dizer-se que os direitos sociais e econômicos (ex.: direito dos trabalhadores, direito à assistência, direito à educação, etc.), uma vez alcançados ou conquistados, passam a constituir, simultaneamente, uma garantia institucional e um direito subjectivo."

 

E arremata:

 

"O reconhecimento desta protecção de 'direitos prestacionais de propriedade', subjectivamente adquiridos, constitui um limite jurídico do legislador e, ao mesmo tempo, uma obrigação de prossecução de uma política congruente com os direitos concretos e expectativas subjectivamente alicerçadas. Esta proibição justificará a sanção de inconstitucionalidade relativamente a normas manifestamente aniquiladoras das chamadas 'conquistas sociais' (assim, por ex., será inconstitucional uma lei que reduza o âmbito dos cidadãos com direito a subsídio de desemprego e pretenda alargar o tempo de trabalho para aquisição do direito à reforma)."

 

O que dizer, então, de lei que institui fator de redução do valor do benefício dos segurados da Previdência Social, a despeito de já ter havido uma redução com o alargamento do período básico de cálculo? A observância de critérios atuariais não entra em testilhas com a necessidade de se observar os princípios consagrados pela Carta Magna atinentes à tutela dos direitos econômicos e sociais e impeditivos de retrocessos em sua regulação. Podem ser instituídos critérios atuariais com estrita observância de normas constitucionais. Daí por que, diante da lesão ao princípio do não-retrocesso social, não se pode deixar de concluir pela inconstitucionalidade do fator previdenciário.

 

7 Conclusões

A Seguridade Social, como técnica de proteção, há de ser regulada juridicamente com observância de normas e princípios constitucionais que buscam tutelar a dignidade da pessoa humana e construir uma sociedade livre, justa e solidária. Não se nega a necessidade de reformas e de eliminação de distorções e atecnias. Mas se deve questionar se tais reformas não pretendem, muito mais do que alcançar o bem-estar da sociedade brasileira, disponibilizar para o Governo um volume maior de recursos para ser aplicado em finalidades totalmente alheias aos interesses da sociedade e diversas das fixadas pela Lei Maior.

 

¹ Publicada no Diário Oficial da União de 16 de dezembro de 1998.

² Publicada no Diário Oficial da União de 29 de novembro de 1999.

³ Além de tais sistemas públicos de previdência, existe no Brasil a previdência privada, que tem caráter contratual, destinando-se basicamnete a complementar as prestações oferecidas pelos sistemas públicos de previdência. A Emenda Constitucional n° 20/98 estabeleceu regras referentes à previdência privada no art 202 da Carta Magna. Tramitam no Congresso Nacional três projetos de lei que disciplinarão, respectivamente, as regras gerais atinentes à previd~encia privada, revogando a Lei 6.435/77, as normas gerais para instituição de regime de previdência complementar pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para atender aos seus respectivos servidores, e a relação entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, inclusive suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou indiretamente, enquanto patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada e suas respectivas entidades fechadas de previdência privada.

⁴ Crise e reforma da Segurança Social - Equívocos e realidades, Lisboa : Edições Chambel, 1998, p. 32.

⁵ Hugo de Brito Machado (in Curso de Direito Tributário, São Paulo : Malheiros, 1998, p. 313) ressalta que o Supremo Tribunal Federal considerou constitucional essa dualidade, sob o argumento de que o que importa não é arrecada a contribuição, mas sim sua destinação orçamentária.

⁶ Curso de Direito Tributário, São Paulo : Malheiros, 1998, p. 313.

⁷ Folha de S. Paulo, edição de 16 de março de 2000, suplemento "Brasil", p. 15.

⁸ Registre-se, a propósito, que a expressão "outro cargo temporário", ultilizada pelo § 13 do artigo 40 da constituição, revela-se imprópria, já que não existe "cargo temporário". O que há é a possibilidade de contratação por prazo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, nos termos do inciso IX do artigo 37 da Carta Magna.

⁹ Ou, para os que a consideram válida, após o advento da Lei 9.717, de 27 de Novembro de 1998 (DOU de 30.11.98), cujo artigo 1°, inciso V, prevê que os regimes próprios dos servidores somente podem abranger servidores titulares de cargo efetivos.

¹⁰ Curso de Direito Administrativo, 11ª ed., São paulo : Malheiros, 1999, p. 209/210.

¹¹ No mesmo sentido se manifesta Francisco de Queiroz Bezerra Cavalcanti na sua obra O novo Regime Previdênciário dos Servidores Públicos, Recife : Nossa Livraria, 1999, p. 23.

¹² Sobre o assunto, ver, além da obra do Professor celso Antônio Bandeira de Mello (op.cit.,pp. 338/341), o livro Da convalidação e da invalidação dos atos administrativos, da Professora Weida Zancaner (São Paulo : Malheiros, 1993).

¹³ ADInMC 2.010/DF, Relator Ministro Celso de Mello, decisão de 29.09.99, noticiada no informativo do STF n° 164.

¹⁴ Decisão proferida em 16 de março de 2000 e noticiada no Informativo do STF n°181, de 13 a 17 de março de 2000.

¹⁵ Direito constitucional, Coimbra : Almedina, 1992, pp. 474/475.