AÇÃO DECLARATORIA DE CONSTITUCIONALIDADE: CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

GLÊDISON MARQUES FERNANDES

Advogado da União (AGU) em Recife/PE

I - Introdução

A Constituição do Estado é considerada sua lei fundamental, por isso ela deve conter normas relativas à organização do Estado, deve estabelecer critérios e limites ao exercício do Poder Público e ainda deve proteger os direitos fundamentais do ser humano.

Dizer que a Constituição é a lei fundamental de um Estado, tem o sentido de dizer que a Constituição exerce a supremacia dentro do escalonamento do sistema normativo.

É na Constituição, que as espécies normativas encontram o modo de sua elaboração e têm delineado seu conteúdo, ou seja, a Constituição traz expresso a maneira como as espécies normativas devem ser elaboradas e ainda dispõe que seu conteúdo deve estar de acordo com as normas constitucionais.

Se uma espécie normativa ingressa no mundo jurídico sem obedecer o modo de elaboração disposto na Constituição ou, ainda, tendo conteúdo em desconformidade com alguma norma constitucional, então abre-se espaço para que esta norma seja submetida ao controle de constitucionalidade, que tem como objetivo a retirada daquela norma do ordenamento jurídico.

A existência do controle de constitucionalidade pressupõe a existência da rigidez constitucional, pois somente com uma constituição rígida é que se pode falar em superioridade da norma constitucional em relação às demais espécies normativas.


II - Órgãos de Controle

No Brasil, o controle de constitucionalidade é exercido predominantemente pelo Poder Judiciário.

Existem dois critérios de controle de constitucionalidade, a saber:

a) Controle difuso: é o controle exercido por todos os órgãos do Poder Judiciário;

b) Controle concentrado: é o controle exercido privativamente pelo Supremo Tribunal Federal.

O artigo 52, inciso X, da Constituição Federal reza, in verbis:

"Art. 52 - Compete privativamente ao Senado Federal:
(...)

X - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal;"

A leitura do texto acima deixa claro que ao Senado Federal foi delegada competência para realizar uma espécie de controle de constitucionalidade, pois o citado artigo lhe faculta decretar a suspensão da execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do STF.

Deve ser salientado que esta decisão definitiva do STF é obtida por meio de controle difuso.

III - Ação Direta de Inconstitucionalidade

O artigo 102, inciso I, alínea "a" da Constituição Federal de 1988 dispõe que:

"Art. 102 - Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I - processar e julgar, originariamente:

a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;" (...)

Como visto acima, no Brasil foi outorgado ao Supremo Tribunal Federal a competência para processar e julgar a ADIn, mas nem todas as pessoas têm legitimidade para propô-la.

O artigo 103 da Magna Carta especifica as pessoas que podem propor uma ADIn, senão vejamos:

"Art. 103 - Podem propor a ação de inconstitucionalidade:

I - o Presidente da República;

II - a Mesa do Senado Federal;

III - a Mesa da Câmara dos Deputados;

IV - a Mesa de Assembléia Legislativa;

V - o Governador de Estado;

VI - o Procurador-Geral da República;

VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;

VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;

IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional."

A finalidade da ADIn é obter um pronunciamento do STF acerca da compatibilidade ou não da espécie normativa questionada com a Constituição Federal.

Novidade introduzida pela Constituição de 1988 é a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, prevista no § 2º do artigo 103, nestes termos:

"§ 2º - Declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias."

Conforme decorre da leitura do texto, a ADIn por omissão tem a finalidade de compelir o Poder omisso a tomar as medidas necessárias para tornar efetiva norma constitucional.

IV - Ação Declaratória de Constitucionalidade

A Emenda Constitucional nº 3, de 17 de março de 1993, incorporou ao texto da Constituição Federal a novidade consistente na Ação Declaratória de Constitucionalidade.

Vejamos os textos constitucionais que tratam da matéria:
"Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I - processar e julgar, originariamente:

a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; (...)

§ 2.º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações declaratórias de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e ao Poder Executivo."

"Art. 103. (omissis)

§ 4.º Ação declaratória de constitucionalidade poderá ser proposta pelo Presidente da República, pela Mesa do Senado Federal, pela Mesa da Câmara dos Deputados ou pelo Procurador-Geral da República."

A Ação Declaratória de Constitucionalidade tem por finalidade aferir se uma lei ou um ato normativo federal está de acordo com a Constituição Federal.

Como visto acima, a competência para processar e julgar a ação sob foco é do Supremo Tribunal Federal.

A Lei nº 9.869, de 10 de novembro de 1999, veio regulamentaar o processo e o julgamento da ADIn e da ADC perante o Supremo Tribunal Federal.

O primeiro aspecto a chamar a atenção é o fato de o rol de legitimados a propor ADC foi substancialmente diminuído. Para comprovar esta afirmativa, basta que se faça um confronto entre os legitimados para propor a ADIn (art. 103, incisos I ao IX) e os legitimados para propor ADC (art. 103, § 4º).

Não nos parece seja essa uma boa política, pois toda a sociedade tem interesse na aferição da constitucionalidade de uma norma.

O rol dos legitimados poderia ser pelo menos igual ao do artigo 103, incisos I ao IX da Constituição Federal.

O processo da ADC é de cunho eminentemente objetivo, tanto que o artigo 16 da Lei nº 9.868/99 dispõe que "proposta a ação declaratória, não se admitirá desistência." E o artigo 18 veda a intervenção de terceiros. Donde se conclui que o interesse neste tipo de ação é de toda a sociedade e não
de pessoas ou grupo de pessoas específicas.

Dispõe o artigo 14, inciso III da referida lei:

"Art. 14. A petição inicial indicará:
(omissis)

III - a existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da disposição objeto da ação declaratória."

O legislador não deixou ao livre arbítrio dos legitimados a decisão sobre a oportunidade e conveniência de propor a ADC. A lei exige que haja uma controvérsia judicial e que essa controvérsia seja relevante para que se possa interpor uma ADC.

A prova de que existe controvérsia sobre a constitucionalidade do ato normativo questionado deve ser documental e deve acompanhar a petição inicial, sob pena de indeferimento liminar da mesma (art. 15 de Lei nº 9.868/99).

Em sede de ADC, por expressa disposição legal, o Supremo Tribunal Federal pode deferir pedido de medida cautelar a qual consiste na determinação aos Juízes e Tribunais para suspederem o julgamento dos processos relacionados com a aplicação da lei ou ato normativo objeto da ADC até seu julgamento definitivo.

Uma vez concedida a cautelar, o STF terá um prazo de 180 dias para julgar a ação, sob pena de perda da sua eficácia.

A decisão do STF que declara a constitucionalidade da lei ou do ato normativo em sede de ADC é irrecorrível, ressalvada a interposição de embargos declaratórios e não pode se objeto de ação rescisória.

A declaração de constitucionalidade tem eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública Federal, Estadual e Municipal.

Um aspecto interessante que merece ser destacado é o fato de uma decisão do STF que declara a constitucionalidade de uma lei ou ato normativo federal ter um caráter de imutabilidade.

Esclarecendo melhor, uma vez declarada a constitucionalidade em sede de ADC, aquela lei ou ato normativo objeto da ação deverão ser tidos por constitucionais para sempre ou até que impere uma nova ordem constitucional.

Não me parece acertado que assim deva ser, pois o entendimento dos Juízes e dos Tribunais, inclusive o do STF, sobre determinado assunto pode mudar à medida que mudam as relações sociais. O que ontem era considerado crime, hoje pode ser tido como uma conduta perfeitamente normal.

Uma decisão do STF no sentido de declarar a constitucionalidade de lei ou ato normativo não deve permanecer inalterada ad perpetuam, sob pena de aquela lei ou ato normativo estar sob o pálio da coisa julgada, sem a menor oportunidade de o STF rever sua posição, enquanto a sociedade está em constante mutação.

Não estou aqui defendendo a idéia de que o STF ou qualquer outro Tribunal deve estar obrigado a rever seus julgados constantemente, mas seria mais recomendável, sobre tudo em se tratando de matéria constitucional, que a própria Constituição Federal ou a lei regulamentadora da matéria estabelecesse um prazo mínimo, que poderia ser de 05 (cinco), 10 (dez) ou 15 (quinze) anos, por exemplo, para que se pudesse propor uma nova ADC tendo como objeto uma lei ou ato normativo que já teve sua constitucionalidade aferida.

BIBLIOGRAFIA

FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Minidicionário da Língua Portuguesa, 1ª ed., Ed. Nova Fronteira, Rio de Janeiro, 1985.

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário, 11ª ed., Ed. Malheiros, São Paulo, 1996.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional, 2ª ed., Ed. Atlas, São Paulo, 1999.

OLIVEIRA, Juarez. Constituição Federal de 1988 - Atualizada até a EC 19/98, 2ª ed., Ed. Oliveira Mendes, São Paulo, 1998.

VELLOSO, Carlos Mário da Silva. Temas de Direito Público, 1ª ed., Ed. Del Rey, Belo Horizonte, 1997.

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