A COISA JULGADA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL
FRANCISCO EUGÊNIO TÔRRES TEIXEIRA
Procurador do Município de Fortaleza | Trabalho Apresentado Ao
Curso De Especialização Em Processo Administrativo Fiscal Da Universidade
Federal Do Ceará 2001
SUMÁRIO
1. Introdução;
2. Conceito de Processo Administrativo Fiscal;
3. O Exercício da Função Jurisdicional fora do Poder Judiciário;
4. A Coisa Julgada;
4.1. A Coisa Julgada Formal e Material;
4.2. Limites da Coisa Julgada;
5. Da Coisa Julgada no Processo Administrativo;
6. Da Coisa Julgada no Processo Fiscal;
7. Conclusão;
8. Bibliografia;
1.INTRODUÇÃO
O estudo da coisa julgada no Processo Administrativo Fiscal é por demais
instigante, razão por que fomos levados a percorrer outros ramos do direito,
com a finalidade de compreendermos o mecanismo de formação da coisa julgada no
processo administrativo fiscal.
A discussão do tema é de difícil exaurimento, e não foi esta nossa pretensão,
até porque o presente estudo exigiria uma incursão mais i aprofundada, do,
tentamos através de conceitos extraídos da lei processual civil, inferir se a
decisão exarada no processo administrativo fiscal tem o mesmo caráter de
definitividade que se identifica na sentença judicial.
Com vista a fazermos alguns raciocínios conclusivos sobre o tema, percorremos o
seguinte iter: conceito de processo administrativo fiscal, o exercício da
função jurisdicional fora do Poder Judiciário, da coisa julgada, da coisa
julgada formal e material, os seus limites, da coisa julgada administrativa e
da coisa julgada fiscal.
Eis, um breve lineamento do nosso estudo, que tem como finalidade precípua
responder à seguinte questão: ocorreria a coisa julgada no processo
administrativo fiscal? Vejamos.
2.CONCEITO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL
Antes de darmos início ao estudo da coisa julgada no processo administrativo
fiscal, é necessário para compreendermos como a decisão administrativa fiscal
se forma e torna coisa julgada, que o situemos no universo do chamado processo
administrativo.
Comumente se tem dito que o processo administrativo é o meio de que se utiliza
a Administração Pública para o registro de seus atos, o controle da conduta de
seus agentes e a solução de controvérsias dos administrados.
Ao ordenamento desses atos com o fim de se obter a solução de uma controvérsia
no âmbito judicial ou administrativo, dá-se o nome de processo, e o modo
específico como estes atos se desenvolvem, procedimento.
O processo administrativo, portanto, seria o ordenamento de atos com vista a
uma solução de uma controvérsia posta à apreciação da Administração Pública
pelos administrados. A doutrina o qualifica como o gênero, em que o processo
fiscal seria uma de suas espécies.
O processo administrativo tributário ou fiscal, propriamente dito, é todo
aquele que se destina à determinação, exigência ou dispensa do crédito fiscal,
bem como à fixação de alcance de norma de tributação em casos concretos, pelos
órgãos competentes tributantes, ou imposição de penalidades ao contribuinte.
Aduz Hely Lopes Meireles que nesse conceito amplo e genérico estão
compreendidos todos os procedimentos fiscais próprios, sobre a modalidades de
controle (processo de lançamento e de consulta), de outorga (processo de
isenção) e de punição (processos por infração fiscal), sem se falar nos
processos impróprios, que são as simples autuações de expedientes que tramitam
pelos órgãos tributantes e repartições arrecadadoras para notificação do
contribuinte, cadastramento e outros atos complementares de interesse do
fisco."
Para o Prof.Hugo de Brito Machado "a expressão
processo administrativo fiscal pode ser usada em sentido amplo e em sentido
restrito. Em sentido amplo, tal expressão designa o conjunto de atos
administrativos tendentes ao reconhecimento, pela autoridade competente, de uma
situação jurídica pertinente à relação fisco-contribuinte. Em sentido estrito,
a expressão processo administrativo fiscal designa a espécie do processo
administrativo destinado à administração e exigência do crédito
tributário."
Promovidas as considerações preliminares acerca do que é o processo
administrativo tributário ou fiscal, ou seja, o conjunto de atos ordenados pela
administração tributária com a finalidade de dar solução a uma relação
controvertida entre fisco e contribuinte, passemos a analisar se a decisão
exarada em tal processo faz coisa julgada, e quais os seus limites.
3.0 EXERCÍCIO DA FUNÇÃO JURISDICIONAL FORA DO PODER JUDICIÁRIO
Como já foi colocado acima, pretendemos com o presente estudo indagar se a
decisão em processo administrativo fiscal faz coisa julgada. Ocorre, que o
aprofundamento de tal questão, exige que se façam algumas observações sobre a
atividade jurisdicional, visto que aquele instituto é indissociável desta
atividade estatal.
Conceitua-se a jurisdição como:
“Função estatal que tem a finalidade de garantir a eficácia do direito em
última instância no caso concreto, inclusive, recorrendo à força, se
necessário. Sua nota individualizadora é de natureza
funcional e consiste, por conseguinte, em está dirigida, especificamente, ao
fim de manter, em última instância, o ordenamento jurídico no caso concreto, ou
seja, manter o ordenamento jurídico quando este não foi observado
espontaneamente pela sociedade. Ademais, no direito brasileiro, a jurisdição
caracteriza-se, do ponto de vista estrutural, por ser exercida,
preponderantemente, por órgãos do Poder Judiciário, independentes e imparciais,
através do devido processo legal.
Portanto, podemos definir a Jurisdição como a função de atuação terminal do
direito exercida, preponderantemente, pelos órgãos do Poder Judiciário,
independentes e imparciais, compondo conflitos de interesses mediante a
aplicação da lei através do devido processo legal.
Do conceito de jurisdição supra, transmitido pelo Prof.José
Albuquerque Rocha, in Teoria Geral do Processo, Ed.Malheiros,
5ª edição, p.88/89, podemos concluir obviamente que a função jurisdicional é
exercida com preponderância pelo Poder Judiciário. Mas haveria possibilidade do
exercício de jurisdição fora de tal poder? Acreditamos que sim.
Apesar de no Brasil encontrar-se em vigor o sistema de jurisdição única, ou
inglês, em que o exercício da jurisdição, ou seja, do poder do Estado de
aplicar o Direito ao caso concreto, é somente do Poder Judiciário, não se há de
negar a coexistência com o sistema do Contencioso Administrativo, também
denominado de sistema francês, que ao contrário do precedente, admite que um
órgão, não integrante do Poder Judiciário, portanto, da esfera administrativa,
declare o direito aplicável.ao caso concreto.
Tal fenômeno se explica por dispor a Constituição Federal (art.2°) que os
poderes são harmônicos e independentes, mas formam um só Poder, o que
justificaria ao Judiciário praticar atos de administração e ao Executivo
exercer atos que envolvem atividade jurisdicional.
Distingue-se, no entanto, a atividade jurisdicional que é praticada pela
Administração, daquela que é apanágio do Judiciário, vejamos:
"a) enquanto o Judiciário exerce a Jurisdição como atividade
autônoma, a jurisdição da Administração está vinculada à sua revisão pelo
Judiciário. De acordo com a Constituição (art.5° ., XXXV): "a lei não
excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito".
Desta sorte, tem o particular a oportunidade de sempre recorrer ao Judiciário,
quando entender que o to jurisdicional administrativo
não lhe restitui o direito violado;
b) enquanto na jurisdição própria do Judiciário ocorre a coisa julgada (quer
material, quer formal) no campo abrangido pela jurisdição administrativa só se
chega até a decisão definitiva, isto é, a decisão contra a qual não mais poderá
ser interposto recurso, mas nada impede que a mesma questão seja novamente
posta em discussão, em todos os seus termos, perante o Judiciário;
c) enquanto a jurisdição, no Judiciário é plena e irrestrita, na
Administração só se pode pensar em jurisdição enquanto meio para controle da
legalidade do ato administrativo. Isto significa que o Judiciário não tem sua
jurisdição subordinada a outro Poder, enquanto a Administração exerce a
jurisdição nos casos previstos em lei e sempre com possibilidade de revisão
pelo Judiciário da mesma questão controvertida."
Traçados os lineamentos a respeito do exercício da função jurisdicionaI,
e da possibilidade da Administração poder exercê-la, passemos à análise da
coisa julgada, instituto indissociável daquela atividade, e da possibilidade da
decisão proferida em processo administrativo fiscal tomar-se coisa julgada.
4.DA COISA JULGADA
Os principais regimes jurídicos ocidentais, assim como o sistema constitucional
brasileiro, prestigiam como um os seus mais valorosos cânones, a autoridade da
coisa julgada, ou res iudicata, como fenômeno
indispensável à pacificação das relações sociais, bem como, a promoção do
princípio da segurança jurídica, objetivos principais dos Estados de Direito
(art.5°, XXXVI da Constituição Federal de 1988).
Mas, o que se há de conceituar como coisa julgada? A lei processual nos fornece
em alguns de seus artigos, a definição daquilo que há de qualificar-se como
coisa julgada. O art. 467 do CPC dispõe: "Denomina-se coisa julgada
material a eficácia que torna imutável e indiscutível a sentença, não mais
sujeita a recurso ordinário ou extraordinário". O art.301, § 3° , do CPC
diz: "Há coisa julgada quando se repete ação que já foi decidida por
sentença, que julgue total ou parcialmente a lide". Por sua vez o art.468
arremata: "A sentença, que julgue total ou parcialmente a lide, tem força
de lei nos limites da lide e das questões decididas."
Dos artigos colhidos da lei adjetiva chega-se às seguintes ilações sobre a
coisa julgada: "É a característica de uma decisão proferida por uma
autoridade que tem competência legal de dirimir terminativamente
um litígio, ou um conflito de interesses, entre duas ou mais pessoas, isto é, a
decisão que finaliza ou encerra o litígio sem que caiba mais algum recurso
jurídico para modificá-lo”
Ou ainda: "Coisa julgada é o mesmo que caso julgado. Faz coisa julgada a
sentença, que não mais está sujeita a recurso e que, portanto, firmou o direito
de um dos litigantes, de tal modo que o outro não mais poderá suscitar nova
controvérsia sobre a mesma questão e, evidentemente, nem prosseguir na
controvérsia, que se acha encerrada. O efeito da coisa julgada é a presunção de
verdade daquilo que ficou decidido, de acordo com o velho provérbio: rei judicata pro ventate habetur. A relação jurídica se acha firmada de acordo com o
que ficou decidido".
4.1.A COISA
JULGADA FORMAL E MATERIAL
A coisa julgada formal e material traduzem as duas faces de um mesmo
fenômeno, qual seja, a coisa julgada. Mas, qual a diferença entre coisa julgada
formal e material? O processualista Humberto Teodoro Júnior diz que é apenas de
grau de um mesmo fenômeno, haja vista que ambas decorrem da impossibilidade de
interposição de recurso contra a sentença.
Existem, no entanto, diferenças sutis entre essas duas vertentes da coisa
julgada. A coisa julgada formal é uma decorrência da imutabilidade da sentença
dentro do processo em que foi proferida pela impossibilidade de interposição de
recursos, seja ordinário ou extraordinário (art.467, parte final, e Lei de
Introdução ao Código Civil, art.6°, § 3°), quer porque a lei não mais os
admite, ou por que se esgotou o prazo estipulado pela lei sem interposição pelo
vencido, ou ainda, porque o recorrente tenha desistido do recurso interposto ou
tenha renunciado à sua interposição.
Já a coisa julgada material apresenta aspectos peculiares que a
diferenciam da coisa julgada formal. Enquanto, esta
opera dentro do processo em que a sentença foi proferida, sem impedir que o
objeto do julgamento volte a ser discutido em outro processo, a coisa julgada
material, produz seus efeitos no mesmo processo ou em qualquer outro, vedando o
reexame da res indicium deducta, por já
definitivamente apreciada e julgada.
4.2.DOS
LIMITES DA COISA JULGADA
Como o objetivo maior do presente estudo é a coisa julgada no processo
administrativo fiscal, os comentários atinentes à coisa julgada serão breves,
tendo por escopo entender o mecanismo de ocorrência ou não de tal fenômeno no
processo administrativo fiscal.
Para concluirmos nossa abordagem sobre a coisa julgada, tratemos de maneira
sucinta dos limites subjetivos e objetivos da sentença com trânsito em julgado.
Dois artigos da lei processual civil bem resolvem a problemática dos limites da
coisa julgada, quais sejam: "art.468 - A sentença que julgar total ou
parcialmente a lide tem força de lei nos limites da lide e das questões
decididas" e "art.472 - A sentença faz coisa julgada às partes entre
as quais é dada, não beneficiando nem prejudicando terceiros."
Dos artigos mencionados supra, deduz-se que a finalidade do estudo dos limites
subjetivos da sentença com trânsito em julgado é saber quais as pessoas que se
encontram vinculadas pelos efeitos imutáveis da sentença.
Por outro lado, os limites objetivos da sentença passada em julgado, são
os pedidos do autor e sua causa de pedir. É, sobre esses elementos que incidem
os efeitos imutáveis da sentença passada em julgado.
Em conclusão, “...os limites objetivos da sentença são, pois,
estabelecidos, em princípio, pelo autor; ao formular os pedidos e indicar suas
causas (causas do pedido ). É, pois, dentro destes limites que o Juiz se
pronuncia. Daí chamaram-se limites objetivos do julgado”.
5.DA COISA
JULGADA ADMINISTRATIVA.
Das questões até aqui abordadas, pode-se falar em coisa julgada
administrativa? E, por via conseqüente, em coisa
julgada no processo fiscal?
A existência ou não da coisa julgada administrativa ainda é muito debatida, em
razão de que a função jurisdicional sendo uma atividade exercida com
preponderância - pelo Poder Judiciário, quando a Administração exerce função
análoga, a decisão não alcançaria uma solução definitiva para controvérsia,
como ocorre nas sentenças exaradas por um juiz, haja vista que o administrado
poderá vir a reformar a decisão administrativa, com recurso para o Poder
Judiciário.
Aqueles que defendem a inexistência da coisa julgada administrativa,
fundamentam o seu entendimento em que, perante o Judiciário, qualquer decisão
administrativa pode ser modificada, por força do que estabelece o inc. XXXV, do
art.5º, da Constituição Federal (“A lei não excluirá da apreciação do Poder
Judiciário lesão ou ameaça de direito”.) bem como, no disposto na Súmula n° 473
do Supremo Tribunal Federal ("A administração pode anular seus próprios
atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada em todos os casos a apreciação
jurisdicional").
Para Hely Lopes Meirelles, a denominada coisa julgada administrativa, é na
verdade, apenas uma preclusão de efeitos internos, justifica tal entendimento
nas seguintes razões: "Realmente, o que ocorre nas decisões
administrativas finais é, apenas, preclusão administrativa, ou a irretratabilidade
do ato perante a própria Administração. É a sua imodificabilidade
na via administrativa, para a estabilidade das relações entre as partes. Por
isso, não atinge nem afeta situações ou direito de terceiros, mas permanece
imodificável entre o Administração e o administrado destinatário da decisão
interna do Poder Público. A Lei n° 9.784/99, como já acentuado, determina que
se respeitem os efeitos da preclusão administrativa, quando trata da revisão de
ofício do ato ilegal (art.63, § 2º). Essa imodificabilidade
não é efeito da coisa julgada administrativa, mas é conseqüência
da preclusão das vias de impugnação interna (recurso administrativo) dos atos
decisórios da própria Administração. Exauridos os meios de impugnação
administrativa torna-se irretratável, administrativamente, a última decisão,
mas nem por isso deixa de ser atacável por via judicial."
6.DA COISA JULGADA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL
Conforme foi dito acima, é o processo administrativo fiscal uma espécie do
processo administrativo, que tem por finalidade a determinação, exigência ou
dispensa do crédito fiscal, a fixação do alcance das normas de tributação, nos
casos concretos, pelas autoridades competentes, a imposição de penalidades, ou
simplesmente, as autuações de expedientes que tramitam nas repartições
arrecadadoras para notificação do contribuinte, cadastramento e outros atos
complementares de interesse do fisco.
É o processo fiscal, em realidade, um modus procedendi
específico da Administração Tributária relacionado com a exigência dos créditos
tributários, a consulta, a imposição de penalidades, autuações de expedientes
etc. Este é o sentido amplo do processo administrativo fiscal, ficaremos
jungidos ao seu sentido restrito, ou seja, como instrumento de exigência ou dispensa
do crédito fiscal.
Como espécie do processo administrativo, o processo fiscal, decorre do dever
estatal do controle do lançamento, ou seja, do procedimento administrativo
tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação tributária. É
instaurado com a finalidade de dirimir a resistência do contribuinte em atender
à determinada exigência da Administração Fazendária, e encerrado, por uma
decisão, que obediente à garantia constitucional do devi- do processo legal,
indica uma solução definitiva do caso no âmbito da Administração tributária ou
fiscal.
As decisões nessa espécie de processo administrativo são atos vinculados com
conteúdo jurisdicional, todavia, não se confundem com os atos judiciais
próprios do Poder Judiciário. São atos vinculados, por conta de que a decisões
exaradas são produto da solução definitiva da controvérsia entre o fisco e o
contribuinte, dado cabo pela própria Administração fiscal.
Pergunta-se: fazem estas decisões coisa julgada no processo administrativo
fiscal? Necessário que retomemos os conceitos do direito processo sobre coisa
julgada material e formal. O art.467 do CPC. denominou "coisa julgada
material" a eficácia que torna imutável e indiscutível a sentença não mais
sujeita a recurso ordinário ou extraordinário.
A coisa julgada material seria aquela a que se refere o art.471 do CPC:
"Nenhum juiz decidirá novamente questões já decididas, relativas à mesma
lide, salvo: I - se, tratando de relação jurídica continuativa, sobreveio
modificação no estado de fato ou de direito: caso em que poderá a parte pedir a
revisão do que foi estatuído na sentença; II - nos demais casos prescritos em
lei".
Dos dispositivos da lei processual mencionados, pode-se extrair a seguinte
conclusão: a coisa julgada formal é a eficácia da decisão que faz com que no
processo não mais se possa discutir o que já ficou decidido. A coisa julgada
material é a que impede discutir-se em outro processo o que já ficou decidido
em processo anterior.
Transpondo tais conceitos para o processo fiscal, indagamos da viabilidade da
ocorrência de coisa julgada no processo administrativo fiscal, bem como, em
sentido: formal e material. Quanto à eficácia definitiva, ou coisa julgada, nas
decisões em processo administrativo fiscal, é indiscutível a do exaram
comandos, fazem-no com força de definitividade.
No processo administrativo fiscal, as decisões exaradas pela Administração
Fazendária são para ela vinculantes, ou seja, fazem coisa julgada formal, uma
vez exauridos os meios de impugnação administrativos, tornam-se irretratáveis
administrativamente, não se podendo mais modificar o que restou decidido no
mesmo processo pela autoridade fiscal. O Judiciário tem acolhido tal tese, como
se pode verificar em alguns julgados que destacamos:
"Decisão Administrativa - Força Vinculatória Para o Fisco. A decisão
proferida pela autoridade fiscal, embora de instância administrativa, tem em
relação ao Fisco força vinculatória, equivalente à coisa julgada,
principalmente quando gerou aquela decisão direito subjetivo para o
contribuinte". (TFR, Ac. da 1a T, publ. Em
14.11.74, AMS 72.812 -SP, Rel.Min.Moacir Catunda)
3"Tributário e Administrativo. Conselho de Contribuintes. Coisa Julgada
Administrativa. 1. Não pode a Administração cobrar crédito tributário cujo
lançamento foi considerado nulo pelo Conselho de Contribuintes, sob pena de
ofensa à coisa julgada administrativa.2. Apelação e remessa oficial
improvidas." (Ac. um da 1ª T. do TRF 4ª R. Rel. Juiz Fernando Quadros da
Silva - AC/MS 96.04.1590-4 PR, julg. 20.04.1999 - DJU
2 de 16.061999, pág.329)
E ainda:
"Tributário. Reapreciação de matéria deduzida em Processo Administrativo.
Impossibilidade Face à Coisa Julgada Administrativa. Certidão Negativa de
Débito. Direito Líquido e Certo.
1.Dos Documentos acostados aos autos, consta-se a reapreciação da matéria em
processo administrativo, o que é vedado na via administrativa em prol da
estabilidade das relações entre as partes, e em respeito à "coisa julgada
administrativa".
2. Tendo a certidão negativa de débito sido negada em razão da conclusão obtida
em processo administrativo reaberto, e diante de sua imodificabilidade
na via administrativa, indiscutível resta o direito líquido e certo á referida certidão negativa de débito.
3.Remessa oficial improvida."
(Ac.da 2ª T do TRF da 5ª R – Rel
.Juiz Petrúcio Ferreira - REO n° 53787/Ce- DJU 30.01.1999, p.182).
Assim, pacificado pelo Judiciário o entendimento de que a decisão proferida
pela autoridade fiscal faz coisa julgada formal, ou seja, não é mais atacável
no mesmo processo em que é proferida, ao contribuinte prejudicado com a decisão
definitiva no processo administrativo fiscal cabe intentar novo julgamento
através de ação anulatória, só que perante o Judiciário, no que se há de
concluir pela inocorrência da coisa julgada material no processo administrativo
fiscal, haja vista, que a matéria anteriormente julgada, poderá ser objeto de
outro processo e de novo julgamento na via judicial.
7.CONCLUSÃO
Do que foi tratado no presente texto, podemos concluir que:
1. O processo administrativo, ordenamento de atos com vista a uma solução de
uma controvérsia posta à apreciação da Administração Pública pelos
administrados, é o gênero, em que o processo administrativo fiscal é uma de
suas espécies.
2. O processo administrativo tributário ou fiscal propriamente dito, é todo
aquele que se destina à determinação, exigência ou dispensa do crédito fiscal,
bem como à fixação de alcance de norma de tributação em casos concretos, pelos
órgãos competentes tributantes, ou imposição de penalidades ao contribuinte.
3. A função jurisdicional é exercida com preponderância pelo Poder Judiciário,
mas os demais poderes, ao julgarem as controvérsias que lhes são submetidas à
solução, poderão exarar decisões com força de definitivas, semelhantes as decisões
judiciais, com a finalidade de promover à pacificação das relações sociais, bem
como, a promoção do princípio da segurança jurídica, objetivos principais do
Estado de Direito.
4. Nos processos administrativos fiscais, as autoridades fazendárias podem
exarar comandos com eficácia de coisa julgada, ou seja com presunção da verdade
daquilo que ficou decidido, de tal modo, que não seja possível suscitar nova
controvérsia sobre a mesma questão no processo em que ficou decidida.
5. Assim, a decisão proferida nos processos administrativos fiscais, tem em
relação a Administração Tributária ou Fiscal força vinculativa, ou seja, faz
coisa julgada formal no sentido de que não mais atacável no mesmo processo. Ao
contribuinte prejudicado, cabe intentar novo julgamento em um outro processo,
na via judicial, pelo que se há de inferir a inocorrência da coisa julgada
material no processo administrativo fiscal, e mesmo, no processo administrativo
em geral.