ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE URBANAS: ENTRE DILEMAS E POSSIBILIDADES

URBAN PERMANENT PRESERVATION AREA: BETWEEN DILEMAS AND POSSIBILITIES

Jean Marc W. Sasson

Advogado. Mestre em Engenharia Ambiental e Urbana na PUC-RJ e Universidade Técnica de Braunschweig - Alemanha. Especialista em Direito Ambiental na PUC-RJ. Especialista em Gestão Ambiental pela COPPE/UFRJ. Formado em Direito pela PUC-RJ. Membro da Comissão de Direito Municipal da OAB/RJ e da União Brasileira de Advogados Ambientais - UBAA.

Felipe Pires M. de Brito

Advogado. Mestrando em Ciências Jurídico-Ambientais na Universidade de Lisboa - Faculdade de Direito de Lisboa - Portugal. Pesquisador no Erasmus Program na Università degli Studi di Roma Sapienza - Facoltà di Giurisprudenza - Itália. Pós-Graduação em Direito Ambiental na PUC-RJ. Pós-Graduação em Direito e Meio Ambiente na UFPR. Pós-Graduação em Direito Público na Universidade Cândido Mendes. Pós-Graduação em Direito Minerário no CEDIN. LLM em Direito do Estado e da Regulação na FGV-RJ. Formado em Direito na PUC-RJ. Membro da Comissão de Direito Ambiental da OAB/RJ e da União Brasileira de Advogados Ambientais - UBAA.

Submetido em: 20 nov. 2017.

Aceito em: 8 nov. 2019.

RESUMO: O presente artigo aborda o tema das Áreas de Preservação Permanentes - APPs - em espaços urbanos, tendo como marco normativo o novo Código Florestal (Lei Federal nº. 12.651/2012). Nesses termos, busca-se apresentar a importância e as dificuldades práticas do instituto, o que tangencia temas, por exemplo, como de direito à moradia, direito intertemporal e alinhamento entre preservação ao meio ambiente e planejamento urbano. Assim, foi utilizada bibliografia referenciada e exposição da legislação sobre o tema para demonstrar a relevância de reconhecimento jurídico das APPs urbanas para fins conservacionistas e para seu ordenamento. Diante disso, pretende-se alertar gestores públicos sobre os instrumentos de gestão destas áreas e contribuir para incrementar a Gestão Pública Urbana e Ambiental, aliando planejamento às políticas públicas.

Palavras-chave: Área de preservação permanente. Área urbana. Código florestal.

ABSTRACT: This article deals with the theme of Permanent Preservation Areas - APPs - in urban spaces, having as a normative framework the new Forest Code (Federal Law No. 12.651/2012). In these terms, we seek to present the importance and practical difficulties of the institute, which addresses themes, such as the right to housing, intertemporal law and alignment between preservation of the environment and urban planning. Thus, it was used referenced bibliography and exposure of the legislation on the subject to demonstrate the relevance of legal recognition of urban APPs for conservation purposes and for their ordering. Given this, this article aims to alert public managers about the management instruments of these areas and contribute to increase the Urban and Environmental Public Management, combining planning with public policies.

Keywords: Permanent preservation area. Urban area. Forest code.

1. Introdução

Ao longo dos anos é possível observar o crescimento populacional nas cidades, o que indica a necessidade de, cada vez mais, aliar políticas de proteção ao meio ambiente com planejamento urbano.

Nesse aspecto, cita-se aqui, a necessária conjugação entre os preceitos constitucionais de preservação ao meio ambiente para presentes e futuras gerações (art. 225, caput, CRFB/88) e ordenamento urbano (art. 216 - CRFB/88).

No que se refere ao plano infraconstitucional, o atual Código Florestal - Lei Federal nº. 12.651/2012 - estabelece que as Áreas de Proteção Permanente - APPs - devem ser respeitadas “em zonas rurais ou urbanas”. Tais medidas encerram a discussão sob a vigência do Código Florestal anterior, Lei Federal nº. 4.771/65, de inaplicabilidade desse instrumento no meio urbano.

Porém, mesmo com a disposição da nova lei florestal, persistem dificuldades de aplicação prática das APPs urbanas. Dentre estas, é possível mencionar questões relacionadas com direito intertemporal de edificações instaladas regularmente sob a vigência das normas anteriores.

Mediante tais constatações, o presente artigo visa, através de bibliografia referenciada, exposição da legislação e decisões jurisprudenciais, verificar a necessidade do Poder Público identificar, através de estudos técnicos, a existência ou não da função ecológica ou ambiental das APPs urbanas e de áreas de riscos e, assim, contribuir no avanço do tema.

2. Áreas de Preservação Permanente - APPs: histórico-normativo

Inicialmente, cumpre ressaltar que a Lei Federal nº 4.771/65, Código Florestal de 1965, não previa expressamente a possibilidade da existência de Áreas de Preservação Permanente - APPs - em áreas urbanas.

Nessa medida, o Código Florestal de 1965 para as hipóteses de APP´s em área urbana, delegava o estabelecimento destas áreas aos planos diretores e leis de uso do solo, conforme transcrição abaixo:

Art. 4º § 2º Lei Federal nº 4.771/65 - A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.

Em razão desta ausência normativa em lei florestal, as regras da Lei de Parcelamento de Solo Urbano - Lei Federal nº 6.766/1979 - prevaleciam com fundamento no princípio da especialidade.

Assim, verifica-se que tal previsão consta na Lei Federal nº 6.766/1979 que dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e contém previsão no art. 4º, obrigando ao loteador observar uma reserva de faixa não-edificável de 15 (quinze) metros de cada lado ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias e ferrovias, salvo maiores exigências da legislação específica.

Neste sentido, leciona Édis Milaré (2018, p. 1671):

Sempre houve controvérsia a respeito da configuração de uma área como de preservação permanente, quando se tratar de área localizada em zona urbana. Pela redação original do Código Florestal de 1965, não se fazia distinção entre áreas urbanas e rurais. (...). Um ano depois, a Lei 6.766, de 19.12.1979, estabeleceu diretrizes básicas para o parcelamento do solo urbano, estipulando no art. 4.º, III que, ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias e ferrovias, será obrigatória a reserva de uma faixa não- edificável de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica. A parte final desse dispositivo ajudou a alimentar divergências doutrinárias a respeito da aplicação do Código Florestal em área urbana - posto se tratar de legislação específica - o que ensejaria maiores restrições daquela faixa de 15 metros ao longo da faixa marginal dos cursos de água, prevista na Lei 6.766/1979.

No mesmo sentido, vale reproduzir o enunciado do Ministério Público de Santa Catarina, o qual entende prevalecer às regras da Lei Federal nº 12.651/2012:

Enunciado 01: Da aplicação do Código Florestal

Para definição das áreas de preservação permanente existentes às margens de cursos d'água situados em zona urbana municipal, aplica-se, de regra, o disposto no art. 4º da Lei n.12.651 ou a legislação mais restritiva[1].

A discussão também foi apresentada ao Superior Tribunal de Justiça - STJ - que, dentre outros julgados semelhantes, decidiu em julgado relatado pelo ministro Og Fernandes:

AMBIENTAL. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NO 535 DO CPC/1973. Não OCORRÊNCIA. ANTINOMIA DE NORMAS. APARENTE. ESPECIFICIDADE. INCIDÊNCIA DO CÓDIGO FLORESTAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. MAIOR PROTEÇÃO AMBIENTAL. PARCIAL PROVIMENTO. RESPEITO AO LIMITE IMPOSTO PELO CÓDIGO FLORESTAL VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS. 1. A mera rejeição dos aclaratórios não consiste em violação da previsão normativa do art. 535 do CPC/1973. O aresto combatido fundamentou seu posicionamento de modo a prestar a jurisdição que lhe foi postulada. 2. A proteção ao meio ambiente integra axiologicamente o ordenamento jurídico brasileiro, sua preservação pelas normas infraconstitucionais deve respeitar a teleologia da Constituição Federal. Dessa forma, o ordenamento jurídico deve ser interpretado de forma sistêmica e harmônica, por meio da técnica da interpretação corretiva, conciliando os institutos em busca do interesse público primário. 3. Na espécie, a antinomia entre a Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei n. 6.766/1979) e o Código Florestal (Lei n. 4.771/1965) é apenas aparente, pois a primeira impinge um reforço normativo à segunda, intensificando o mínimo protetivo às margens dos cursos de água. 5. A Lei n. 4.771/1965, ao excepcionar os casos de construções em área urbana (art. 2º, parágrafo único), condiciona a hipótese de exceção a escorreita observância dos princípios e limites insculpidos no Código. 6. A proteção marginal dos cursos de água, em toda sua extensão, possui importante papel de proteção contra o assoreamento. O Código Florestal (Lei n. 4.771/1965) tutela em maior extensão e profundidade o bem jurídico do meio ambiente, logo, é a norma específica a ser observada na espécie. 7. Recurso especial parcialmente provido. (STJ. REsp-SC nº 1.518490-SC. Segunda Turma. Rel. Min. Og Fernandes. Julgamento em 09.10.2018. DJe. 15.10.2018)

Em mesmo sentido, segue julgado do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina - TJSC:

REEXAME NECESSÁRIO - CONSTRUÇÃO EM ÁREA URBANA - DISTÂNCIA DE CURSO D'ÁGUA - PREVALÊNCIA DA LEI DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO SOBRE O CÓDIGO FLORESTAL - DISTANCIAMENTO MÍNIMO DE 15 METROS - PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE - AUTARQUIA ESTADUAL - ISENÇÃO DE CUSTAS - INTELIGÊNCIA DO ART. 35. "H", DA LEI COMPLEMENTAR N. 156/97, COM REDAÇÃO DADA PELA LEI COMPLEMENTAR N. 161/97 - REMESSA PARCIALMENTE PROVIDA. "O art. 2° da Lei n. 4.771/65 - Código Florestal e art. 4°, inc. III, da Lei n. 6.766, de 19/12/79 - Parcelamento do Solo, não se contradizendo, mas convivendo, ocupam-se de situações de fato diferentes: o Código Florestal é aplicável à área rural, sendo estranho, por isso, quando se trata de parcelamento de área do solo urbano, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal (art. 3°, da Lei n. 6.766/79)" (TJSC - ACMS n. 2003.003060-3 - Rel. Des. Luiz Cézar Medeiros) (TJSC, Ap. Cív. em MS n. 2008.058286-7, de Itajaí, rel. Des. Cid Goulart, j. em 15-12-2009). Em se tratando de área urbana consolidada, há que prevalecer a Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei n.º 6.766/79), a qual estabelece em 15 (quinze) metros a distância mínima para construções ao longo dos rios (TJSC, Ap. Cív. n. 2009.028857-7, da Capital, rel. Des. Ricardo Roesler, j. em 20-10-2009).

Diante do quadro acima descrito, é possível observar que a ausência de previsão expressa sobre a incidência das APPs em áreas urbanas geravam controvérsias, as quais acabam tendo de ser dirimidas pelo Poder Judiciário que, por sua vez, utilizava majoritariamente o princípio da especialidade para aplicação da Lei de Parcelamento de Solo.

3. APPs no Código Florestal de 2012 e zonas urbanas

Ultrapassados tais premissas, cumpre apontar o atual cenário florestal brasileiro após a promulgação da Lei Federal nº. 12.651/2012, novo Código Florestal. Nesse prisma, destaca-se que as APPs são espaços constitucionalmente protegido que impõe a compatibilização entre proteção ao meio ambiente e propriedade privada. Sob o tema, Paulo Bessa Antunes (2016, p. 975) afirma:

O atual estágio de desenvolvimento do Direito brasileiro, com todo o arcabouço jurídico constitucional de proteção ao meio ambiente, não só permite, mas, principalmente, impõe, que a interpretação dos institutos previstos na Lei nº. 12.651/2012 se faça de forma cada vez mais voltada para proteção do patrimônio florestal como um conjunto de bens que, simultaneamente, interessa à coletividade e ao titular do domínio. Ambos deverão agir em coordenação, de forma que a ação de um não descaracterize o direito do outro.

Na Lei Federal nº. 12.651/12, as APPs são definidas como áreas cobertas ou não por vegetação nativa, “com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”, sendo descrita em lei ou por ato do Chefe do Poder Executivo (art. 3º, II e 4º, I a XI - Lei Federal nº. 12.651/12).

Pela importância, o sistema normativo permite intervenção em APP apenas nos casos de utilidade pública (ex. mineração, exceto em extração de areia, argila, saibro e cascalho); interesse social (ex. atividades de pesquisa e extração de areia, argila, saibro e cascalho, outorgadas pela autoridade competente) e baixo impacto ambiental (ex. implantação de trilhas para o desenvolvimento do ecoturismo), conforme as normas vigentes (art. 8º, § 1º ao 4º - Lei Federal nº. 12.651/12).

Para tais casos, a lei florestal determina que “o proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título é obrigado a promover a recomposição da vegetação, ressalvados os usos autorizados” em lei, sendo a obrigação, inclusive, propter rem (art. 7º, § 1º ao 3º - Lei Federal nº. 12.651/12).

Ao contrário do Código Florestal anterior, como mencionado, a Lei Federal nº. 12.651/12 possui previsão expressa da incidência de APP em áreas urbanas, o que, por sua vez, implica na resolução da controvérsia anterior. Segue o dispositivo normativo vigente sobre o tema:

Art. 4º. Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei: I - as faixas marginais de qualquer curso d'água natural perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura mínima de: e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos d'água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros.

Nota-se a nítida preocupação do legislador na proteção urbana florestal. Atualmente, entende-se, portanto, que a Lei nº 12.651/2012 protege as Áreas de Preservação Permanente em áreas urbanas. Neste sentido, os dizeres de Édis Milaré (2018. p. 1672):

Não obstante a controvérsia outrora existente, é certo que o novo código Florestal Brasileiro, a Lei 12.651/2012, determina expressamente que as áreas de preservação permanente existem" em zonas rurais ou urbanas (art. 4º, caput), retirando assim qualquer dúvida quanto à aplicabilidade desta restrição em áreas urbanas.

Ora, cabe observar que a população brasileira está cada vez mais concentrada em espaços urbanos, o que pode ser comprovado com o aumento de conglomerados urbanos das principais cidades do país como Grande São Paulo, Grande Rio de Janeiro e Grande Fortaleza[2].

Há, portanto, necessidade de considerar a função social das cidades um dos objetivos do Estatuto da Cidade (Lei Federal nº. 10.257/2001), sendo a identificação das APPs urbanas tornada ainda mais importante na proteção ambiental. Tais constatações, aliás, implicam em melhoria de medidas integradas e de planejamento do setor público. Sob esse enfoque, Édis Milaré (2018, p. 1293) enuncia:

O conceito de qualidade de vida, em geral, e o de vida urbana, em particular, não são precisos: prestam-se a muitas interpretações; são ambíguos e equívocos e, quando se pretende desenhar um quadro ideal para a vida na cidade, entra-se em dificuldade de entendimento perante tantas palavras e conceitos discrepantes. A cidade, em sua estrutura e no seu funcionamento, precisa contar com séries de itens que lhe permitam cumprir sua função de habitat da espécie humana. A cidade, ela sim, deve ser “antropocêntrica”, no correto sentido do termo, fornecendo ao homem recursos e oportunidade para seu crescimento pessoal e maior integração na sociedade. Mas não se pode perder de vista que o homem é quem faz a cidade.

A importância das APPs urbanas, descritas no novo Código Florestal, na proteção florestal são descritas pelo Ministério do Meio Ambiente - MMA por conta da “proteção do solo prevenindo a ocorrência de desastres associados ao uso e ocupação inadequados de encostas e topos de morro”; “a proteção dos corpos d'água, evitando enchentes, poluição das águas e assoreamento dos rios”; “a manutenção da permeabilidade do solo e do regime hídrico, prevenindo contra inundações e enxurradas, colaborando com a recarga de aquíferos e evitando o comprometimento do abastecimento público de água em qualidade e em quantidade”; “a função ecológica de refúgio para a fauna e de corredores ecológicos que facilitam o fluxo gênico de fauna e flora, especialmente entre áreas verdes situadas no perímetro urbano e nas suas proximidades, a atenuação de desequilíbrios climáticos intra-urbanos, tais como o excesso de aridez, o desconforto térmico e ambiental e o efeito ilha de calor[3]" e complementa:

A manutenção das APP em meio urbano possibilita a valorização da paisagem e do patrimônio natural e construído (de valor ecológico, histórico, cultural, paisagístico e turístico). Esses espaços exercem, do mesmo modo, funções sociais e educativas relacionadas com a oferta de campos esportivos, áreas de lazer e recreação, oportunidades de encontro, contato com os elementos da natureza e educação ambiental (voltada para a sua conservação), proporcionando uma maior qualidade de vida às populações urbanas, que representam 84,4% da população do país^{^[4]}.

Outra questão a ser debatida é a superação ou não do conflito entre o novo Código Florestal - Lei nº 12.651/2012 - das metragens da Lei de Parcelamento do Solo - Lei Federal nº 6.766/79, conforme cenário anterior.

Assim, tendo em vista que a área a ser preservada estabelecida pela Lei Federal nº 6.766/79 é menor do que aquela estabelecida pela nova lei florestal, prevalece, com base no art. 2º, § 1º e § 2º, da Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei Federal nº. 4.657/1942), aquela cronologicamente posterior e a norma especial em detrimento da norma geral.

Ademais, o princípio da vedação de retrocesso ambiental[5] garante que “que no evoluir do tempo – e da edição de novas normas e de sua aplicação – se mantenha o piso de garantias constitucionalmente posta ou se avance na proteção do meio ambiente”. (MILARÉ, 2018, p. 279).

Cabe a ressalva, contudo, que deve ser utilizado com prudência e pautado no princípio da proporcionalidade para não configurar e inconstitucional violação do direito de legislar legitimamente constituído dos parlamentares, devendo se restringir a manutenção do “núcleo essencial”.

Em precente, o STJ decidiu que o princípio da proibição de retrocesso é garantia de que os avanços urbanístico-ambientais conquistados em anos passados não serão diluídos, destruídos ou negados pela geração atual ou pelas seguintes[6]”.

Mediante o exposto, constata-se que no sistema normativo florestal de APPs urbanas, cabe observar que a expressa disposição no Código Florestal de 2012 não encerrou outras discussões sobre o assunto, mas, por outro lado, demonstrou a relevância do tema e apresentou parâmetros.

4. APPs em áreas urbanas, direito intertemporal e segurança jurídica

Após promulgação da Lei Federal nº. 12.651/2012 passou-se a discutir a situação jurídica dos empreendimentos e edificações que passaram por conta das alterações legislativas a estarem inseridas em APPs urbanas.

Isto é, apesar das regras estabelecidas pela Lei 12.651/2012 prevalecerem frente àquelas previstas na Lei nº 6.766/79, como referido no tópico anterior, em razão do critério de especialidade e temporalidade, o Poder Público deverá verificar as condições legais vigentes à época da edificação e construção das casas, comércios entre outros tipos de ocupações antrópicas localizadas em APP´s Urbanas.

Nesses termos, caso o imóvel tenha sido construído ao arrepio da lei vigente à época ou se construídas sob a égide e ao arrepio do novo código florestal, cumpre ao Município aplicar as sanções ambientais e urbanísticas disponíveis, tal como a demolição ou outros instrumentos de frenagem à construção em APPs.

Trata-se da aplicação dos princípios do tempus regit actum e da segurança jurídica prevista que possui expressa disposição constitucional que indica que a “lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada” (art. 5º, XXXVI - CRFB/88).

Ao abordar o tema da segurança jurídica, J.J. Canotilho (2000, p. 256), jurista português, afirma:

O homem necessita de segurança jurídica para conduzir, planificar e conformar autônoma e responsavelmente a sua vida. Por isso, desde cedo se consideravam os princípios da segurança jurídica e proteção à confiança como elementos constitutivos do Estado de direito. Estes dois princípios – segurança jurídica e proteção à confiança – andam estreitamente associados, a ponto de alguns autores considerarem o princípio da proteção da confiança como um subprincípio ou como uma dimensão específica da segurança jurídica. Em geral, considera-se que a segurança jurídica está conexionada com elementos objetivos da ordem jurídica – garantia de estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização do direito – enquanto a proteção da confiança se prende mais com as componentes subjetivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos.

No mesmo sentido, define José Afonso da Silva (2006, p. 133):

(...) a segurança jurídica consiste no ‘conjunto de condições que tornam possível às pessoas o conhecimento antecipado e reflexivo das consequências diretas de seus atos e de seus fatos à luz da liberdade reconhecida’. Uma importante condição da segurança jurídica está na relativa certeza que os indivíduos têm de que as relações realizadas sob o império de uma norma devem perdurar ainda quando tal norma seja substituída.

Em julgado o Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ao considerar a situação de ocupacional de fato e regularmente estabelecidas com base na lei do tempo da instalação ou construção, decidiu:

Desconsiderar a situação ocupacional de Porto Figueira, com a lavratura de autos de infrações, embargos das edificações, exigência de demolição e/ou encerramento das atividades comerciais locais, representa postura que não se coaduna com os princípios constitucionais da proporcionalidade e da razoabilidade, muito menos com a dignidade da pessoa humana. Os assentamentos em área urbana consolidada que ocupem área de preservação permanente (APP) devem ser regularizados com a aprovação de um projeto de regularização fundiária, contanto que não estejam em áreas de risco, conforme dispõem os artigos 64 e 65 da Lei nº 12.651/2012. Além de um diagnóstico da região, o processo para legalizar a ocupação perante o órgão ambiental deverá identificar as unidades de conservação, as áreas de proteção de mananciais e as faixas de APP que devam ser recuperadas. Essa medida, aliás, é a que mais se aproxima da almejada justiça social, que o caso exige. Não se desconhecem as limitações impostas pela legislação ambiental sobre a edificação em área de preservação permanente, nem se está aqui, questionando a constitucionalidade ou legitimidade dos atos normativos emitidos pelo CONAMA. Contudo, a situação específica de Porto Figueira justifica a mitigação das referidas normas ambientais, com manutenção daquela ocupação urbana consolidada, para, quem sabe, estimular o Poder Público a iniciar processo de regularização fundiária daquela área, que possa contemplar a população local, evitando, assim, um conflito social, e que, ao mesmo tempo, garanta o respeito ao disposto no artigo 225 da CF/88, que consagra o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. (TRF-4. APELAÇÃO CÍVEL Nº 5005416-29.2012.4.04.7004/PR. Rel. Cândido Alfredo Silva Leal Júnior. Julgamento em 19.04.2017).

Desta forma, verificando o Poder Público irregularidades, deverá notificar o responsável para sua correção, devendo aplicar as sanções administrativas cabíveis, no âmbito do legitimo exercício do poder de policia e da autoexecutoriedade dos atos administrativos, independentemente do ajuizamento de ação judicial.

Em outras palavras não há, para o administrado o direito adquirido a permanecer na ilegalidade nem o direito adquirido a poluir, ou seja, “não há falar em direito adquirido à manutenção de situação que gere prejuízo ao meio ambiente” visto que a simples manutenção de construção em área de preservação permanente impede sua regeneração, comportamento de que emerge obrigação propter rem de restaurar na sua plenitude e indenizar o meio ambiente degradado e terceiros afetados, sob o regime de responsabilidade civil objetiva”, conforme julgado do STJ[7].

Nesse diâmetro, é pacífico o entendimento do STJ, conforme se observa do trecho do seguinte julgado:

A jurisprudência desta Corte entende que a teoria do fato consumado em matéria ambiental equivale a perpetuar, a perenizar um suposto direito de poluir que vai de encontro, no entanto, ao postulado do meio ambiente equilibrado como bem de uso comum do povo essencial à sadia qualidade de vida. Dessa forma, tal teoria é repelida pela incidência da Súmula 613 do STJ, que preceitua: Não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em tema de Direito Ambiental. (STJ. REsp. nº. 1510485-MS. Rel. Min. Og Fernanrdes. Segunda Turma. Julgamento em 07.02.2019. DJe. 21.02.2019).

Corrobora também o seguinte julgado pelo mesmo STJ:

O acórdão recorrido adotou entendimento consolidado nesta Corte, segundo o qual inexiste ofensa ao art. 10 da Lei n. 6.938/1981, quando o julgador se utiliza de parecer técnico do IBAMA, para ilidir a regularidade de licença ambiental expedido por órgão estadual, porquanto a atribuição administrativa para licenciar não se confunde com o poder fiscalizatório dos demais órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA. VI - Inexiste direito adquirido a poluir ou degradar o meio ambiente. O tempo é incapaz de curar ilegalidades ambientais de natureza permanente, pois parte dos sujeitos tutelados - as gerações futuras - carece de voz e de representantes que falem ou se omitam em seu nome. (STJ. AgInt no REsp. nº. 1283547-SC. Rel. Min. REGINA HELENA COSTA. Primeira Turma. Julgamento em 23.10.2018. DJe 31.10.2018).

Cabe ao intérprete observar o direito intertemporal, ou seja, a aplicação da legislação vigente na época dos fatos e das construções em estrito respeito aos princípios constitucionais da segurança jurídica como do tempus regit actum.

5. APPs em áreas urbanas consolidadas

Outro ponto relevante sobre o tema é a conceituação de áreas urbanas consolidadas também presente no Código Florestal de 2012 com a previsão que faculta a regularização ambiental por interesse social (art. 64) e por interesse específico (art. 65).

No primeiro caso, a regularização ambiental^{^[8]} deve ser efetuada de forma concomitante à regularização fundiária, não podendo desconsiderar "estudo técnico que demonstre a melhoria das condições ambientais em relação à situação anterior com a adoção das medidas nele preconizadas" que caracterize a situação ambiental da área a ser regularizada e a recuperação de áreas degradadas e daquelas não passíveis de regularização^{^[9]} (art. 64, § 1º c/c § 2º Lei Federal nº. 12.651/2012). Leciona Paulo Bessa Antunes (2016; p. 972):

Quanto à regularização fundiária de interesse social dos assentamentos inseridos em área urbana de ocupação consolidada e que ocupem Áreas de Preservação Permanente, a regularização ambiental será admitida por meio da aprovação do projeto de regularização fundiária, na forma da Lei nº. 11.977, de 7 de julho de 2009.

Na segunda hipótese, a regularização fundiária de interesse específico, ou seja, aquela que não se enquadra no conceito de interesse social, o Código Florestal determina em seu art. 65, § 2º que na "regularização ambiental prevista no caput, ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água, será mantida faixa não edificável com largura mínima de 15 (quinze) metros de cada lado^{^[10]}".

Neste sentido, por oportuno, cumpre rememorar que a Lei Federal 13.465/2017, que alterou a Lei 12.651/12, trouxe inovações em relação à regularização fundiária urbana nos art. 11, caput e parágrafo único:

Art. 11 - Lei Federal nº. 13.465/17 - Para fins desta Lei, consideram-se:

I - núcleo urbano: assentamento humano, com uso e características urbanas, constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei no 5.868, de 12 de dezembro de 1972, independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em área qualificada ou inscrita como rural;

II - núcleo urbano informal: aquele clandestino, irregular ou no qual não foi possível realizar, por qualquer modo, a titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legislação vigente à época de sua implantação ou regularização;

III - núcleo urbano informal consolidado: aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município; (...)

VIII - ocupante: aquele que mantém poder de fato sobre lote ou fração ideal de terras públicas ou privadas em núcleos urbanos informais.

§ 1º Para fins da Reurb, os Municípios poderão dispensar as exigências relativas ao percentual e às dimensões de áreas destinadas ao uso público ou ao tamanho dos lotes regularizados, assim como a outros parâmetros urbanísticos e edilícios.

§ 2º Constatada a existência de núcleo urbano informal situado, total ou parcialmente, em área de preservação permanente ou em área de unidade de conservação de uso sustentável ou de proteção de mananciais definidas pela União, Estados ou Municípios, a Reurb observará, também, o disposto nos arts. 64 e 65 da Lei no 12.651, de 25 de maio de 2012, hipótese na qual se torna obrigatória a elaboração de estudos técnicos, no âmbito da Reurb, que justifiquem as melhorias ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior, inclusive por meio de compensações ambientais, quando for o caso.

Assim, em se tratando de imóvel urbano em área não consolidada, caso a função ambiental da APP não esteja presente, a aplicabilidade do atual Código Florestal, no que se refere às distâncias das APP resta prejudicada vez que não há APP urbana, obrigando o Órgão Ambiental Municipal verificar a legislação local, sem prejuízo da Lei de Parcelamento do Solo Urbano que determina ser área não edificável de 15 metros as áreas "ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias e ferrovias, (...) salvo maiores exigências da legislação específica" (art. 4º, III - Lei de Parcelamento do Solo Urbano).

No Judiciário, a aplicação das APPs urbanas é constantemente debatida, conforme exemplificada na decisão abaixo do STF:

Mais ainda, o novo Código Florestal, também de forma explícita, determina que essa área de preservação permanente se aplica, mesmo em áreas urbanas, e que a legislação municipal deve respeitar os limites por ele estabelecidos. Determina ainda, o novo Código Florestal, que essas mesmas áreas urbanas são destinadas ao reflorestamento, devendo esse ônus ser satisfeito pelos proprietários das terras assim qualificadas. (...). Na verdade, dentro do paradigma cooperativo de federalismo que ora se defende no Brasil, propõe-se que os Municípios, como entes mais próximos à população, tenham papel de destaque na administração municipal para impedir as ocupações e gerir o planejamento urbano. ‘In casu’, é incontestável a conduta omissiva do Município de João Pessoa na fiscalização das construções irregulares empreendidas em área de preservação permanente, localizadas no Bairro do Ipês/PB, causadoras de degradação do meio ambiente e, consequentemente, da ‘sadia qualidade de vida’ à qual se refere o caput do art. 225 da CF. (STF. RE nº. 761.680-PB. Rel. Min. Cármen Lúcia. Julgamento em 27.08.2013. Publicado em DJe. 03.09.2013).

No que tange às áreas urbanas consolidadas, o Tribunal do Estado de Santa Catarina - TJSC - decidiu:

Ação popular ambiental. Insurgência recursal para reformar a sentença e, consequentemente, anular os atos administrativos que concederam alvará de construção com distanciamento inferior a 30 (trinta) metros das margens do curso d’água no município, bem como para suspender todas as autorizações anteriormente concedidas que não atendam ao referido distanciamento, sob a alegação de afronta ao código florestal. Irresignação que não merece acolhimento. Empreendimento que se situa em área urbana consolidada e em amplo desenvolvimento. Curso d’água canalizado e tubulado, que não mais atende aos fins ecológicos. Aplicabilidade da lei de parcelamento do solo urbano (lei federal n. 6.766/1979), que prevê o recuo de 15 (quinze) metros. Precedentes deste tribunal. Desprovimento do recurso. (TJSC. Apelação n. 0006913-58.2012.8.24.0058. Rel. Des. Cesar Abreu. Julgamento em 18.10.2016).

Dessa feita, “a reabilitação ambiental das APPs urbanas deve ter como princípio a criação de um sentido de lugar, de um espaço onde é possível exercer a cidadania, privilegiando projetos e desenhos urbanos que estejam inter-relacionados aos processos naturais dos rios e dos sistemas de áreas verdes.” (DEMANTOVA, G. C; FREIRIA, R. C; RUTKOWSKI, E. W.; SERVILHA, E. R., 2007; p. 97-113).

6. APPs em área urbana e Planejamento Urbano

Tecidas estas considerações, passa-se a tratar sobre a ocupação de APPs urbanas construídas após a Lei Federal nº. 12.651/2012. Nesses casos, a solução passa pela identificação da área como APP. Para isso é necessária realização de estudos técnicos que apontem para esta ou aquela direção, o que nem sempre é de fácil resolução.

Ora, sem um estudo que identifique a área como sendo de APP, mesmo que com sua função ambiental comprometida parcialmente, não há como proceder na análise do caso. Desta forma, o estudo técnico a ser realizado deverá verificar se a função ambiental da área permite identificar que a mesma é de fato uma APP urbana.

Caso o estudo verifique que a área não reúne condições que possam caracterizá-la como APP, ou seja, que a área não possui qualquer função ambiental como descrito no inciso II do art. 3º da Lei 12.651/12, o Poder Público, mediante a ponderação dos princípios constitucionais, deverá verificar a melhor solução possível para o caso, seja do ponto de vista ambiental, econômico e social.

Com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, sem prejuízo da análise do binômio necessidade-possibilidade, deverá estabelecer o regramento de uso da área. Mesmo que não se esteja diante de uma APP urbana com suas funções ambientais plenas, poderá ser exigida a recomposição (parcial) da área caso as condições do caso concreto permitam.

Outrossim, o estudo técnico que venha identificar a área como uma APP deverá, igualmente, verificar se a mesma está localizada numa área de risco. É importante destacar que a Lei Federal nº 12.608/2012 (Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC) estabelece que:

Art. 8º - Lei Federal nº. 12.608/2012 - Compete aos Municípios: (...) IV - identificar e mapear as áreas de risco de desastres; V - promover a fiscalização das áreas de risco de desastre e vedar novas ocupações nessas áreas; (...) VII - vistoriar edificações e áreas de risco e promover, quando for o caso, a intervenção preventiva e a evacuação da população das áreas de alto risco ou das edificações vulneráveis.

Frise-se: desde que as condições do caso concreto permitam tal solução, sempre considerando as consequências ambientais, econômicas e sociais.

Assim, identificado que a área é uma APP e também uma área de risco, a solução que se impõe é a imediata remoção das construções da área e recomposição da APP para que a mesma possa cumprir com sua função ambiental.

Cabe observar, aliás, que, mesmo em situações excepcionais de intervenção e supressão em APP, o Código Florestal proíbe qualquer ocupação em uma área de risco. Sob esse enfoque, o Parecer nº. 1198/2016 da Procuradoria do Município de Porto Alegre/RS enuncia:

Uma das importantes funções antes referidas comporta destaque, que é a de proteção e contenção, evitando riscos de erosão e assoreamento. Muitas edificações estão em áreas consideradas de risco, evidentemente consideradas impróprias para ocupação e edificação. Sendo assim, mesmo que a área tenha sido antropizada, e seja consolidada, em existindo risco, sem alternativa técnica possível e economicamente viável para o responsável, o Poder Público tem o dever/poder de determinar a remoção das edificações, por segurança e peculiaridade do bem ambiental protegido, independentemente de direito adquirido ou questões afetas à segurança jurídica.

As identificações de APPs urbanas devem ser analisadas em conjunto com o planejamento urbano, estudos ambientais e considerado as áreas urbanas consolidadas e de risco, sendo iminente o avanço doutrinário, jurisprudencial e legislativo sobre o assunto para maior segurança jurídica ao sistema normativo brasileiro de proteção ambiental e urbano.

7. APPs urbanas e normas estaduais e municipais

As APPs urbanas passaram a serem retratas em normas estaduais e federais, mesmo antes do advento do novo Código Florestal. Isso porque, como retratado acima, é imprescindível conectar políticas de preservação ao meio ambiente com os ordenamentos urbanísticos, o que deve ser objeto de preocupação de legisladores e executores de políticas públicas em todos os entes da Federação.

No Estado do Ceará, por exemplo, a Lei Estadual nº. 16.064/2016, alterada pela Lei Estadual nº. 16.810/2019, indica a adoção do “critério do limite cheia máxima de 2010, do espelho d’água de lagos e lagoas, localizados em perímetros urbanos e rurais, com objetivo de determinar os limites das Áreas de Preservação Permanente - APPs, estabelecida pelo art. 4°, inciso II, alínea “b” do Novo Código Florestal (art. 1º - Lei Estadual do Ceará nº. 16.064/2016).

A atenção de aliar instrumentos urbanísticos e ambientais é verificada também no município de Fortaleza. Na capital cearense foi implantada a Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, a qual, dentre outras medidas, determina a execução do “planejamento, a conservação e controle do uso e ocupação do solo urbano e de sua infraestrutura de forma equilibrada e sustentável, de modo a evitar sua ociosidade ou sobrecarga e com vistas a otimizar os investimentos coletivos, mediante a adoção dos conceitos, diretrizes, princípios e medidas para o desenvolvimento sustentável de baixo carbono e para tornar Fortaleza uma cidade compacta e resiliente”. (Lei Municipal de Fortaleza nº. 10.586/2017)[11].

As políticas públicas urbano-ambientais se tornam ainda mais determinantes na capital cearense, posto que o município de Fortaleza perdeu 1.156 ha (mil cento e cinquenta e seis hectares) de florestal entre 2013 e 2017, ou seja, número aproximado de 1.619 (mil seiscentos e dezenove) campos de futebol, segundo dados apresentados pelo instituto MapBiomas[12].

Em São Paulo, por sua vez, no que se refere à perda da função social das APPs urbanas, a Deliberação Normativa CONSEMA 03/2018 estabelece os seguintes parâmetros:

Artigo 2º - Deliberação Normativa CONSEMA 03/2018 - Considera-se que uma área de preservação permanente perdeu suas funções ambientais quando, simultaneamente: I - não mais exerça a função de preservação de recursos hídricos; II - sua ocupação não comprometa a estabilidade geológica; III - não desempenhe papel significativo na preservação da biodiversidade; IV - não seja relevante para facilitar o fluxo gênico de fauna e de flora; V - sua preservação não tenha relevância para a proteção do solo ou para assegurar o bem-estar das populações humanas.

E continua:

Artigo 3º - Deliberação Normativa CONSEMA 03/2018 - A área objeto da análise da perda de função referida no artigo 1º será delimitada conforme os critérios abaixo: I – quando se tratar de área onde haja incidência de Área de Preservação Permanente (APP) de curso d’água, será considerada na análise da perda de função a Área de Preservação Permanente (APP) definida em lei na extensão de 1.000 metros à montante e à jusante do limite da área onde se pretende regularizar ou implantar a edificação ou todo o curso d’água se sua extensão for menor do que a indicada anteriormente; II – para as demais Áreas de Preservação Permanente (APPs), salvo aquelas previstas no artigo 8º, §1º, da Lei federal nº 12.651/2012, será considerada na análise da perda de função todas as áreas localizadas a menos de 100 metros dos limites da propriedade onde se pretende regularizar ou implantar a edificação.

As APPs urbanas também são retratadas no Município de Tubarão/SC, que na Resolução CONDEMA nº. 01/04 dispõe sobre áreas urbanas consolidadas nos seguintes termos:

Art. 3° - Resolução CONDEMA 01/04 - Na hipótese de áreas urbanas consolidadas, será admitida a flexibilização das disposições constantes no art. 4º do Código Florestal, desde que observado o limite mínimo previsto no disposto no inciso III da Lei no 6.766/79, de quinze metros (15 m), na faixa marginal do curso d´água, contado desde o leito regular verificada a ausência de interesse ecológico relevante e situação de risco ambiental. Parágrafo único - Nas situações em que o leito do rio não tenha uma definição permanente e/ou sua planície de inundação seja muito abrangente, caberá a Fundação do Meio Ambiente do Município de Tubarão - FUNAT, com a anuência da Defesa Civil, definir a distância a ser respeitada sempre levando em consideração a função/valor ecológico da área ou de risco ambiental.

As diretrizes estaduais e municipais são relevantes pela caracterização mais precisas sobre as distintas realidades regionais do Brasil. Por outro lado, tais questões não excluem ser imprescindível discussão legislativa mais aprofundada sobre o assunto na esfera do Congresso Nacional. Cabe relembrar que a redação original da Lei Federal nº. 12.651/2012 determinava:

Art. 4º [...]

§ 9º - Lei Federal nº. 12.651/2012 - Em áreas urbanas, assim entendidas as áreas compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, as faixas marginais de qualquer curso d’água natural que delimitem as áreas da faixa de passagem de inundação terão sua largura determinada pelos respectivos Planos Diretores e Leis de Uso do Solo, ouvidos os Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, sem prejuízo dos limites estabelecidos pelo inciso I do caput.

§ 10. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, observar-se-á o disposto nos respectivos Planos Diretores e Leis Municipais de Uso do Solo, sem prejuízo do disposto nos incisos do caput (REVOGADO).

Diante disso, Marcos Saes (SAES, 2019, p. 2) sugere implantação de uma metragem mínima comum os perímetros urbanos do território brasileiro, mas sem excluir a possibilidade de respeitadas tais medidas, os Municípios ajustarem a proteção das APPs urbanas às peculiaridades locais. Segundo o autor, a adoção da proposta teria capacidade de reduzir os frequentes conflitos entre políticas urbanas e ambientais. Complementa Marcos Saes (2019, p. 2):

Talvez a redação originalmente prevista, que permitia aos municípios criarem seus parâmetros, possa ser aprimorada. Como já está “consagrada” a criação de parâmetros mínimos pela lei federal, poder-se-ia criar parâmetros diferentes para as cidades. Ao invés do afastamento mínimo ser de 30 metros, poder-se-ia adotar a metragem inicial de 15 metros que, como já dito, existe na lei de parcelamento de solo urbano. A metragem final também não poderia ser de 500 metros, mas uma distância que permita a ocupação de regiões próximas aos cursos d’água de grande porte. Essa proposta, inclusive, fica em linha com o que o Supremo Tribunal Federal vem constantemente decidindo em questões ambientais. Pode-se diminuir parâmetros ou exigências, mas não simplesmente extirpá-las. Foi assim no julgamento do ADI nº 5312 /TO, em que o STF decidiu que os Estados podem simplificar o licenciamento ambiental de determinadas atividades produtivas, mas não podem dispensá-lo. Fazendo um paralelo com a questão da definição de metragem de afastamento de cursos d’água podemos afirmar que o legislador pode diminuir esses parâmetros para áreas urbanas, desde que mantenha um parâmetro mínimo que seja igual a todos os municípios. Independente da forma que a regulamentação das APPs urbanas se dará, o fato é que ela precisa ocorrer. Não para se diminuir a proteção aos cursos d’água, mas para permitir o correto planejamento urbano aos municípios que fatalmente garantirá o desenvolvimento sustentável.

Portanto, normas estaduais e municipais norteadoras sobre os pontos a serem preservados contribuem para a aplicação prática das APPs urbanas pela ampla regionalidade brasileira, mas, conforme disposto acima, a uniformização e metragens mínimas instituídas pelo Congresso Nacional também condições de auxiliar nos avanços do tema.

8. Considerações finais

Em síntese conclusiva, as APPs urbanas estão atualmente disciplinadas e protegidas pela Lei Federal nº 12.651/12, sendo que a regra é a proteção e preservação das margens de acordo com os parâmetros da Lei 12.651/12, novo Código Florestal, as quais não poderão ser reduzidas sob pena de violação do princípio da vedação do retrocesso ambiental.

No que se concerne às construções realizadas anteriores a edição do novo código poderão ali permanecer desde que à época de sua edificação tenham sido observadas as disposições ambientais e urbanísticas vigentes à época nos termos acima exarados, sobretudo quando se tratar de áreas urbanas consolidadas.

Em relação às construções em APPs instaladas em perímetros urbanos após a vigência do novo Código Florestal, ou seja, após maio de 2012, obriga ao órgão ambiental municipal verificar a legislação local, sem prejuízo da Lei de Parcelamento do Solo Urbano que determina ser área não edificável de 15 (quinze) metros as áreas "ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias e ferrovias, (...) salvo maiores exigências da legislação específica".

Isso porque o art. 4º da Lei Federal nº 12.651/12 não distinguiu, de forma equivocada, as metragens entre APPs rurais e urbanas, tendo determinado a existência estudos técnicos e as aplicações das legislações municipais.

Ocorre que controvérsias sobre a caracterização de áreas como APPs em zonas urbanas estão cada vez mais presentes nas discussões tanto no Judiciário como até mesmo no Legislativo (ex. Congresso Nacional), na medida das dificuldades de identificação de medidas mais objetivas.

Diante disso, cumpre relatar ser imprescindível para o avanço do tema das APPs urbanas o alinhamento entre políticas públicas urbanas e de proteção ao meio ambiente, através de esforço conjunto entre do Poder Público em distintas dimensões.

Referências

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[2] Segunda dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, apenas considerando as capitais, o município de São Paulo possui população de mais de 12 (doze) milhões de pessoas, o Rio de Janeiro mais de 6 (seis) milhões e Fortaleza mais de 2 (dois) milhões de pessoas. Disponível em <https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-sala-de-imprensa/2013-agencia-de-noticias/releases/25278-ibge-divulga-as-estimativas-da-populacao-dos-municipios-para-2019>. Acesso em 31.10.2019.

[5] “Os críticos ao princípio de não regressão ambiental não deixarão de invocar uma nova forma de imobilismo ou de conservadorismo. Na realidade, avaliaremos rapidamente o quanto o direito ao ambiente não é um direito humano como os demais. Salvaguardar o que já foi adquirido em matéria ambiental não é uma volta ao passado, mas, ao contrário, uma garantia de futuro. (...) A não regressão já está reconhecida como indispensável ao desenvolvimento sustentável, como garantia dos direitos das gerações futuras. Ela reforça a efetividade dos princípios gerais do Direito Ambiental, enunciados no Rio de Janeiro em 1992”. (PRIEUR, p. 14).

[6] STJ. REsp. nº. 302.906/SP. Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 1.12.2010.

[7] STJ. REsp 1.454.281/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 9/9/2016.

[8] “Conclui-se, portanto, que é possível a regularização da área mediante a consideração dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, para que as normas legais se enquadrem à situação peculiar vivenciada pelo município. Além disso, conforme destacado, o interesse social e a utilidade pública se mostram indiscutíveis. Ademais, o caso em apreço não se mostra como uma autorização ao direito de poluir, mas sim, busca reparar e proteger área em tamanho equivalente ao degradado, considerando que outras medidas, tais como, demolição e recolocação das residências ocasionaria um problema social ainda maior, que deve ser devidamente coibido pelo Poder Judiciário”. (KONFLANZ, 2013, p. 3)

[9] “Assim, os loteamentos irregulares têm íntima relação com a forma como cada cidade cumpre com as leis e pratica suas políticas públicas. E tendo em vista o malefício causado por estas ocupações para as cidades, os danos percebidos nestas áreas devem ser resolvidos o mais rápido possível a fim de garantir a defesa ambiental e assegurar direito fundamentais à população. Por isso, a regularização fundiária apresenta-se como um passivo ambiental, que o Estado deve cumprir para amenizar os problemas sentidos em loteamentos irregulares, de forma a conciliar um nível de proteção às APPs – que garanta a função ambiental pela qual foi tutelada –, e não ter de retirar as pessoas ocupantes daquela região, pois tal medida seria de difícil cumprimento e, em determinados casos, de resistência pela comunidade”. (PINHEIRO; PROCÓPIO, 2008, p. 83-103).

[10] “Sem qualquer planejamento, moradias são edificadas ao redor de nascentes, marginais a cursos d’água, em encostas de morro, dentre outras, sem haver preocupação em analisar a possibilidade e viabilidade de ali utilizar” (MENECHINO; PROCÓPIO; VIANNA, 2007).

[11] “A Região Metropolitana de Fortaleza (RMF) é composta por 15 municípios, e ocupa uma área total de cerca de 580 mil hectares. Possui uma população de 3,6 milhões habitantes em cerca de 1 milhão de domicílios, distribuídos de forma desigual no território, com forte concentração no município central de Fortaleza (68% da população total), seguido de Caucaia (8,9%) e Maracanaú (5,7%) (IBGE 2010). De acordo com a classificação do IBGE, a área urbana da RMF corresponde a cerca de 95 mil hectares, ou 16,47% da área total da RMF. Em termos de regulação urbana, a mancha urbana está prevista para se expandir na direção leste: cerca de 70 mil hectares estão classificados nos planos diretores municipais como área de expansão urbana. (...) As áreas de maior sensibilidade ambiental em Fortaleza correspondem às margens inundáveis dos rios urbanos - que desembocam no mar formando ecossistemas de mangues - e as faixas de dunas que se configuram de forma paralela ao litoral norte e litoral leste. Fortaleza possui duas grandes bacias hidrográficas: a Bacia do Rio Maranguapinho, oeste, que se encontra bastante adensada, embora com uma cobertura de serviços de saneamento ainda insuficiente; e a Bacia do Cocó, a leste, que, em virtude da menor densidade média de ocupação e da existência do Parque do Cocó apresenta melhores indicadores de qualidade de água. Grande parte dos espaços caracterizados como inadequados para a urbanização, do ponto de vista do quadro natural, encontram-se ocupados por assentamentos ilegais de baixa renda”. (FREITAS, 2014. p. 115.

[12] Disponível em <https://g1.globo.com/ce/ceara/noticia/2019/08/23/em-5-anos-fortaleza-perde-area-florestal-equivalente-a-1619-campos-de-futebol.ghtml>. Acesso em 31.10.2019.