THE NEW ADMINISTRATIVE MANAGEMENT OF THE PUBLIC POWER IN THE CONTEXT OF NATIONAL ECONOMIC FRAGILIZATION AND THE RELEVANCE OF THE INTERGENERATING PRINCIPLE
Fernanda Cláudia Araújo da Silva
Professora de Direito
Administrativo da Universidade Federal do Ceará, Mestre em Direito pela UFC e
Doutoranda em Direito pela Universidade de Lisboa.
Resumo: Apresentam-se
os elementos que constituem a nova gestão da Administração Pública durante sua atuação,
a partir do contexto de Estado gerencial, numa identificação através de
políticas de economicidade para a mínima manutenção do Estado Social brasileiro.
O tema é relevante, pois chama atenção na forma de execução das funções
precípua de entidade pública que cada vez mais firmam sua gestão em políticas
sociais estabelecidas diante do contexto constitucional para a prestação e execução
de serviços protetivos à coletividade, as quais têm como fim, o bem estar da
coletividade e o interesse público. Nesse enfoque, será feita uma abordagem sob
a ótica do Estado Gerencial Social, mas também sob o enfrentamento de déficits nos cofres públicos e seus
procedimentos de gestão e acompanhamento pela Administração Pública. Trata-se,
portanto, de um mecanismo de fundamental importância para o cumprimento das
determinações sociais necessárias ao desempenho de atividades revestidas de
interesse público a partir de um recorte do Princípio Intergeracional. A
pesquisa foi baseada em texto, portanto, trata-se de um pesquisa bibliográfica,
qualitativa, com o propósito de estabelecer um diagnóstico doutrinário
vivenciado pelo Estado brasileiro.
Palavras-chave: Nova
Gestão Administrativa. Estado Social. Administração Pública.
Abstract: The
elements that make up the new management of the Public Administration during
its performance from the context of a referential State are presented in an
identification through economical policies for the minimum maintenance of the Brazilian
Social State. The theme is relevant, since it calls attention to the way in
which its functions are carried out as a public entity that increasingly
manages management in social policies established before the constitutional
context for the provision and execution of protective services to the
community. well-being of the community and the public interest. In this approach
an approach will be taken from the perspective of the Social Management State,
but also under the confrontation of deficits in the public coffers and their
procedures of management and monitoring by the Public Administration. It is,
therefore, a mechanism of fundamental importance for the fulfillment of the
social determinations necessary for the performance of activities covered by
public interest. The research was based on text, therefore, it is a
bibliographical research, qualitative, with the purpose of establishing a
doctrinal diagnosis experienced by the Brazilian State.
Key-words: New
Administrative Management. Social
State. Public administration.
No contexto hodierno estabelecido entre as determinações constitucionais e a fragilidade econômica vivenciada a partir dos anos de 2014, perfazem uma nova Administração Pública a qual deve ser repensada com mais razoabilidade na determinação de execução das políticas públicas sociais, evitando-se assim, o descumprimento dos direcionamentos da Constituição.
Assim, a nova Administração Pública vem procurando estabelecer mudanças organizacionais do setor público. Esse momento foi enfrentado em muitos países ao redor do mundo quando da existência de uma crise econômica que o mundo passou. No que tange às mudanças a principal tônica da Administração Pública tem sido o restabelecimento da primazia do princípio da economicidade gerencial, baseados em conceitos modernos de administração proposta pelo setor privado, sobre o modelo de Estado paternalista.
Neste sentido, a principal questão que se levanta é: quais mudanças são necessárias dentro das organizações públicas para que o Estado brasileiro se adeque as essas novas referências econômicas da Administração Pública gerencial as quais sejam mais efetivamente assimilados pelo Estado e pela Sociedade? Este artigo apresenta o resultado de uma pesquisa que, baseada a partir do Estado Gerencial advinda da Emenda Constitucional nº 19/1998, esclarece sobre a mudança comportamental do Estado brasileiro pós-gerencial e de economicidade em busca de um equilíbrio econômico-social realizado mediante a análise qualitativa da correlação apresentada na doutrina brasileira. Dessa forma, para que a cultura gerencial da Nova Administração Pública, por exemplo, seja efetivamente assimilada pela organização do Estado brasileiro que são necessárias, ou então o Brasil não mais suportará a nossa situação.
Dessa forma, o presente artigo analisará a necessária mudança do comportamento dos agentes públicos na atuação estatal em busca da economia. Em seguida será demonstrado que à economicidade deve ser dado um tratamento como elemento principiológico, e por último, traçar uma correlação entre a economicidade e o princípio intergeracional.
Assim, o papel da Administração Pública brasileira enfrenta um desafio em que se deve propõe uma nova reconstrução da gestão para enfrentar a problemática econômica, em que se deve rever o comportamento do Estado face às transformações ocorridas e pela busca de meios a fim de se adequar às novas necessidades.
É importante a mudança de postura da Administração Pública na contemporaneidade, em que cada vez tem reduzido os seus recursos de manutenção financeira da própria estrutura organizacional, independentemente de sua finalidade, pois a transformação do Estado burocrático para o Estado Gerencial, principalmente face à quantidade de direitos sociais existentes estabelece uma oneração excessiva.
Essa situação propõe o dever de reorganizar a nova estrutura com uma performance de administração muito mais financeira, como se estabelece no reflexo do setor privado, voltado para uma nova referência.
Isso compreende ultrapassar a contribuição da reforma administrativa gerencial além da governança, entendida como o aumento da capacidade de governo, através da adoção dos princípios da administração gerencial como propôs Bresser Pereira (1997, p. 42, apud MARE):
Orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário de seus serviços; ênfase no controle de resultados através dos contratos de gestão; fortalecimento e autonomia da burocracia no core das atividades típicas de Estado, em seu papel político e técnico de participar, junto com os políticos e a sociedade, da formulação e gestão de políticas públicas; separação entre as secretarias formuladoras de políticas e as unidades executoras dessas políticas, e contratualização da relação entre elas, baseada no desempenho de resultados; adoção cumulativa de três formas de controle sobre as unidades executoras de políticas públicas: controle social direto (através da transparência das informações, e da participação em conselhos); controle hierárquico gerencial sobre resultados (através do contrato de gestão); controle pela competição administrada, via formação de quase-mercados.
Agora, a importância da mudança sistêmica da Administração Pública refere-se a uma nova proposta de organização financeira, ou seja, a interação de um sistema financeiro reduzido dentro sistema organizacional. Nesse sentido, as mudanças prescritas devem afetar o componente organizacional da Administração Pública, muito mais num contexto cultural, estabelecendo uma chamada “cultura de economia” para os gestores públicos e servidores da Administração Pública.
Esse redirecionamento financeiro deve ser proposto a partir de um mapeamento estatal das finanças, levado a um processo de interação entre os princípios constitucionais da Administração Pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) analisados através de uma identificação com os princípios da organização financeira, também elencadas na Constituição de 1988 (Legalidade, Economicidade, Transparência, Publicidade e Responsabilidade Fiscal).
Após o mapeamento e observando a aplicação dos princípios constitucionalmente estabelecidos, identificam-se as despesas segundo a Lei nº. 4.320/1964, norma reguladora da matéria, quando se deve observar fundamentalmente o efetivo planejamento financeiro estatal.
Na atual situação financeira que se encontra o país, é muito importante a redução de gastos, principalmente na aquisição de certos produtos e de substituição de equipamentos a fim de gerar menor custo. Antes de tudo, políticas públicas internas devem ser divulgadas para gestores, servidores e terceirizados no sentido de aplicar em todos os atos critérios de economicidade, inclusive com a ampla divulgação de resultados positivos e negativos para que sejam reforçadas as ações de diminuição dos custos.
A função administrativa está presente na atuação de todos os poderes que estruturam o Estado Brasileiro, Executivo, Legislativo e Judiciário, estabelecidos no Art. 2º da Constituição de 1988 (MEIRELLES, 1990), e com uma atuação típica ou atipicamente desempenham atividades executivas de acordo com os direcionamentos constitucionais e legais assim estabelecidos. E no dizer de Silva (2017, p.129)
Isso nos mostra que a atuação executiva se perfaz por todo o Estado e genuinamente a produzir políticas públicas dentro dos Poderes. Nesse âmago, tem-se uma proposta de identificação da atuação executiva. No Judiciário, a movimentação para se implementar o próprio acesso à Justiça, são atuações executivas de planejamento e cumprimento, como ocorre também no legislativo, em sua organização e composição.
A função executiva em qualquer dos Poderes estruturais do
Estado brasileiro é desempenhada, de forma que se buscam alcançar novos
parâmetros executivos para o funcionamento e direcionamento ao interesse
público. Por isso, as palavras de Madeira no afirmando que:
Isto é tanto mais importante quando se sabe que as atividades da Administração Pública, típicas do Poder Executivo, coexistem nos dois outros Poderes, isto é, nos Poderes Legislativo e Judiciário, sendo regidas, assim, pelo Direito Administrativo, este considerado e definido como o conjunto de princípios jurídicos que disciplinam as Atividades da Administração Pública em quaisquer dos departamentos de governo. (MADEIRA, 2008, p.63)
Essa é a função administrativa a qual pode ser vista sob o aspecto amplo ou restrito, de forma que no aspecto amplo, engloba toda e qualquer função de governo, enquanto função administrativa e, no sentido restrito engloba apenas a função administrativa. Já sob a ótica estrutural, a função administrativa, no sentido formal, orgânico ou subjetivo significa a estrutura do Poder Executivo, e em sentido material, funcional ou objetivo, a atividade administrativa presente nos demais Poderes.
Não há exclusividade no exercício da função executiva pelos Poderes, porém uma preponderância, tanto de caráter político, como executivo em todos os poderes estruturais, considerando-os harmônico dentro do direcionamento constitucional (CARVALHO FILHO, 2017, p. 2-3).
Dentro de um parâmetro proposto por Carvalho Filho (2017, p. 3) acerca da função administrativa nos indica a tipicidade ou da atipicidade das funções estatais as quais podem suceder que determinada função se enquadre, em certo momento, como típica e o ordenamento jurídico converte em atípica. Nesse entendimento tem-se o exemplo a partilha e o divórcio extrajudicial, que ora pode ser extra ou judicialmente resolvido e ora só pode ser solucionado via judicial, retirando uma função que era jurisdicional e estabelecendo uma atividade administrativa, ou seja, uma função executiva (CARVALHO FILHO, 2017, p. 4).
Mais uma vez isso estabelece o delineamento da função executiva, que no entanto, não é tão fácil quanto se pensa, por isso, toma-se como referência o pensamento de Otto Mayer (apud CARVALHO FILHO, 2017, p. 4) que “A administrativa é a atividade do Estado para realizar seus fins debaixo da ordem jurídica”. O que significa que atende tanto a função, quanto aos efeitos da função administrativa em todos os Poderes que estruturam a atividade estatal brasileira.
Por isso, não interessa qual o Poder estrutural a que pertence essa função executiva, apenas a prospecção de que a função pode ensejar, e de forma específica nas políticas públicas, em todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário).
Estabelecendo uma ponderação e a identificando com o regime jurídico administrativo de Celso Antônio Bandeira de Mello (2013) o qual exprime como sendo um conjunto de princípios peculiares ao Direito Administrativo, os quais guardam entre si um princípio da supremacia do interesse público, há uma relação lógica de coerência e unidade, na construção da própria existência de um princípio embasador que é o da economia financeira para a gestão administrativa. E, de acordo com o referido autor, o sistema de Direito Administrativo se constrói sobre os princípios da supremacia do interesse público sobre o particular e a indisponibilidade do interesse público pela Administração.
Sendo assim, observa-se que
a supremacia do interesse público, também chamado de princípio da finalidade
pública, trata-se da superioridade do interesse da coletividade em relação ao
interesse do particular. E, desse princípio decorre a posição privilegiada dos
órgãos e entidades da Administração Pública, que representam o interesse
público e garantem a presunção de veracidade e legitimidade dos atos
administrativos, assim como prazos maiores no processo judicial, entre outras.
Diante dessa situação, fica
mais fácil para o Poder Público atingir o interesse público, e como as
prerrogativas decorrentes da supremacia do interesse público sobre o privado
somente devem ser aplicadas para satisfazer o interesse da coletividade, não
podendo ser utilizadas para satisfazer interesse do aparelho estatal ou agente
público, a economicidade se enquadra como preceito de sua importância nessa
atual conjuntura. E, como o agente público é o instrumento para o alcance e
manutenção do interesse público, sendo este indisponível, significa dizer que
se a economicidade da administração pública for tratada como princípio basilar
do regime jurídico-administrativo, tal qual os demais princípios que existem,
como os princípios da legalidade, da finalidade, da razoabilidade, da
proporcionalidade, da motivação, da continuidade do serviço público, da isonomia,
da impessoalidade, da publicidade, da moralidade, entre outros torna-o como
elemento de aplicação imediata.
O Estado não dispõe de todos os recursos materiais e
humanos necessários para a realização de sua função, necessitando recorrer aos
recursos financeiros para sua manutenção. Para tanto, realiza-se um recorte do
princípio intergeracional, ou também denominado de Princípio da Equidade
Intergeracional (SILVA, 2011, p.115), num contexto axiológico do princípio a
fim de aplica-lo à Administração Pública a partir do princípio da
economicidade.
Pois, sempre que houver menção à economicidade e a meios
que assegurem o seu controle, a aferição ou a reclamação quanto aos serviços
públicos prestados, estar-se-á diante da consagração do princípio da
eficiência. Mas não é só isso, o foco no resultado final da atividade
desempenhada pela Administração Pública igualmente levará à identificação deste
princípio. Quer dizer, na escolha dos meios de atuação, o Estado deve
considerar a eficiência no atingimento dos objetivos públicos.
A eficiência deve sempre ser medida em estreita relação com aquilo que a Administração pretende realizar ou adquirir. É que uma ação pode se revelar extremamente eficiente, mas não estar em consonância com os valores e princípios regentes da atividade administrativa. Por isso, é preciso cuidado e atenção na estipulação de meios de aplicação de técnicas eficientes, pois casos onde priorizar a forma, em franco abandono à finalidade é conduta incompatível com a melhor orientação administrativa.
Nem se diga que esta eficiência deve-se ater tão somente à redução de gastos, direcionando-a para a economicidade. A redução de custos é um dos objetivos da eficiência, mas não o único. O foco no resultado, o ganho de tempo nos processos de produção, a satisfação do usuário, o melhor exercício das missões de interesse coletivo que incumbe ao Estado, são também objetivos aos quais a eficiência deve se reverenciar.
Até mesmo a discricionariedade administrativa tem seus parâmetros definidos pela eficiência, pois é na atuação discricionária deve o agente público pautar-se pela escolha da forma que melhor se apresenta para o atendimento das necessidades sociais. Também a segurança jurídica deve ser respeitada no emprego de meios eficientes de gestão. A atuação dos gestores deve se pautar pelo seguimento à lei, aos princípios regentes da Administração Pública e aos métodos de trabalho e de atuação previamente definidos e ao mesmo tempo, a busca por critérios de diminuição de despesas para atingimento das funções estatais.
O conhecimento de políticas públicas internas à Administração, ou seja, das regras principiológicas adotadas para reger a atuação administrativa, como regras imperativas são condutaras de uma melhor gestão pública com critérios pautados pelo próprio órgão ou entidade, principalmente pelo ordenador de despesa, com a atribuição de acompanhar e fiscalizar a atuação estatal sobre o critério de economia de gastos em todos os setores, para que a Administração, em sua função própria possa alcançar outras gerações (SILVA, 2017).
Na correlação com o princípio da Solidariedade Intergeracional estabelece-se uma nova mudança de visão da Administração Pública a partir de um balizamento da atuação humana, com o propósito de fomentar valores mais profundos e transformadores, na busca de uma vida melhor (SILVA, 2017).
Portanto, a solidariedade intergeracional não é só um princípio de Direito Ambiental, mas um princípio que tem sua inclusão em diversos ramos do direito e principalmente do Direito Administrativo como mecanismo capaz de mudar o comportamento da Administração Pública, para que futuras gerações sejam alcançadas e no dizer de Níquel (2009, p. 31) “a limitação da nossa vontade atual de poder e de usufruto é essencial para o estabelecimento de vínculos com as gerações que nos precederam e com as que nos precederão”.
Deve haver, portanto, uma imposição ao Estado (incluindo seus agentes) e da coletividade o dever de preservação para as futuras gerações.
Não se pode deixar de mencionar que esse princípio da preservação intergeracional é um desdobramento do princípio da solidariedade, do Art. 3º, inciso I, da Constituição de 1988, como se existisse uma ampliação da solidariedade para o futuro (SILVA, 2017).
Essa solidariedade intergeracional deve compreender a preocupação e o respeito para com o outro, ainda que não existente, como forma de garantia da dignidade. Se os cofres públicos na atual conjuntura clamam por um enxugamento de despesas, se isso não for resolvido, não haverá mais o Estado, futuramente falando, como sendo um Estado social, e isso vale para todos os setores administrativos e de todos os poderes estatais. Rafael Rocha (2011, p. 231) diz que a solidariedade deve ser compreendida sob diversas facetas as quais não podem se desprender como condutoras de uma consciência moral e baseada na boa-fé de todos para preservar comportamentos pessoais e alcançar equilíbrios institucionais como base de sustentação do Estado Democrático de Direito e que impõe sua irradiação a interpretação e aplicação do Direito, incorporando uma valoração ética e de harmonia estatal.
Representaria também um valor ético traduzido pelo sistema
jurídico igualitário a alcançar igualmente às futuras gerações, como direito
alheio a ser protegido. Por isso devem ser modificadas as condutas
administrativas de redução de gastos, de compras, de uso adequado dos
instrumentos utilizados na prestação de serviços como energia, telefonia,
internet, agilizando a execução dos serviços a favorecer a permanência de um
serviço adequado e compatível a atender as necessidades da coletividade futura.
Ao longo dos anos diversos mecanismos foram introduzidos na Administração Pública, focando a agilidade dos meios de sua produção, a eliminação das formalidades excessivas e inúteis, priorizando a "gestão ótima". Agora, a atuação estatal pauta-se na prática de atos focados na redução de tempo, de custos e de economia, com a ampliação e melhoria de resultados no âmbito da gestão pública.
Porém, atitudes ágeis e a busca pela qualidade são também imperativas e contribuem verdadeiramente para a satisfação das necessidades coletivas pautadas, sempre, pela orientação de que a economicidade é a satisfação do interesse público da presente e das futuras gerações.
Assim, a equidade intergeracional é o desdobramento da equidade social a partir de valores principiológicos representados no hoje e no amanhã, a se impor com a reconstrução de novos valores da Administração Pública para se atingir a manutenção do Estado brasileiro no equilíbrio financeiro e consequentemente na preservação da execução dos preceitos sociais estabelecidos pela Constituição de 1988.
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Submetido em: 11 jun. 2017.
Aceito em: 26 jun. 2017.