O PROCESSO ADMINISTRATIVO E SUA CODIFICAÇAO

CLOVIS BEZNOS

I. INTRODUÇÃO

A matéria referente à codificação do Direito Administrativo não é nova para os estudiosos dessa área e, ao longo dos anos, suscitou posições divergentes.

Nesse sentido, leciona RELY LOPES MEIRELLES que a doutrina tem adotado três posições: os que negam as vantagens da codificação, os que admitem a codificação parcial e os que a propõem total 1 .

Refere CARLOS S. DE BARROS JÚNIOR que a controvérsia em torno da codificação do Direito em geral ocorreu de modo brilhante, no final do século passado, reportando-se às posições de Thibaut que propugnava pela codificação, e de Savigny, para quem a codificação tornava estacionários os povos 2.

Todovia, tal controvérsia hoje em dia já não mais se coloca, eis que inquestionáveis as vantagens da codificação, constituindo-se, no dizer de Carlos S. De Barros Júnior, "etapa do progresso jurídico" 3.

Entretanto, se a questão quanto ao Direito de uma maneira geral, hoje já
não provoca mais polêmica, no que tange ao Direito Administrativo, ainda se indaga da possibilidade e conveniência de uma codificação nessa área do Direito.

II. A CODIFICAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

CRETELLA JÚNIOR, em dissertação para concurso à livre docência de Direito Administrativo e Ciência da Administração, da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, sob o título "Da Codificação do Direito Administrativo", elenca diversos argumentos contrários à codificação do Direito Administrativo, valendo destacar os mais comuns encontrados nos trabalhos de quase todos os tratadistas do tema: a mobilidade excessiva dessa matéria; a grande abundância de normas administrativas; a imaturidade da disciplina e a falta de ordem das leis administrativas.

BIELSA, no mesmo sentido, aponta a excessiva mobilidade das leis administrativas como argumento contrário à codificação 4, arrolando ainda outros argumentos costumeiramente utilizados pela corrente contrária à codificação, entre eles: a multiplicidade da matéria, que compõe esse ramo do direito; a contrariedade aos princípios regedores do direito público, do qual faz parte o Direito Administrativo , na medida em que a codificação implicaria o encerramento de seus preceitos em fórmulas mais ou menos rígidas; a desordenação da legislação administrativa; a desnecessidade da codificação.

Também CARLOS S. DE BARROS JÚNIOR elenca os argumentos que se opõem à codificação, anotando que: "Não só a matéria é de abundância excessiva, como a sua normatividade é muito instável, móvel, estando as leis administrativas sujeitas a modificações numerosas e freqüentes. Demais essa legislação é muito desordenada, pela vastidão e heterogeneidade dos assuntos que disciplina" 5.

Por outro lado, os tratadistas do tema costumam relacionar também os argumentos favoráveis à codificação do direito administrativo, dos quais destacamos: cabe a codificação do direito administrativo, tanto quanto é a mesma cabível em relação a outros ramos do direito, eis que como anota BIELSA: "Si la codificacion consiste - segun hemos dicho - en una ordenacion sistemática de reglas relativas a una rama del derecho positivo, ella es factible respecto del derecho administrativo; por lo demás, el mismo concepto de "administración" expressa por antonomasia ordenación, sistema, fijeza, método en una suma" 6; obriga a codificação ao reexame da matéria codificada, de um modo ordenado; permite a simplificação e a clarificação, ao eliminar as repetições fastidiosas; torna mais confortável a aplicação das regras aos fatos da realidade, pelo estabelecimento de princípios gerais, oferecendo ainda maiores possibilidades de controle e aperfeiçoamento 7.

Entre nós, HELY LOPES MEIRELLES, francamente favorável à codificação do direito administrativo, anota que: "As leis esparsas tornam-se de difícil conhecimento e obtenção pelos interessados, sobre não permitirem uma visão panorâmica do Direito a que pertencem. Só o código remove esses inconvenientes da legislação fragmentária, pela aproximação e coordenação dos textos que se interligam para a formação do sistema jurídico adotado" 8.

De seu lado, CARLOS S. DE BARROS JUNIOR mostra-se partidário da codificação parcial, advertindo todavia, que essa posição merece ser aclarada, vez que, aqueles que defendem a idéia de codificação parcial do direito administrativo bipartem-se em duas correntes de pensamento: uma que sustenta a codificação dos princípios basilares, referentes a uma teoria geral do Direito Administrativo, como MARCELLO CAETANO e GEREMIA L.
BROCCOLI e outra que defende a idéia de uma codificação parcial por matérias, tal como esse pranteado autor 9.

Essa dissidência entre os autores de Direito Administrativo nos moldes acima referidos também foi anotada pelo sempre lembrado OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO 10, que culmina por concluir sobre a possibilidade da codificação dos princípios jurídicos pertinentes à organização e à de forma de ação do Estado-poder 11 , admitindo também que a codificação, por comodidade prática, "nada impede se faça através de codificações parciais e paulatinas".

III. O CONCEITO DE CODIFICAÇÃO

O exame do presente tema envolve, desde logo, a compreensão de que a codificação não representa um simples agrupamento de normas jurídicas pertinentes a um determinado ramo do Direito.

De fato, todos os autores que versaram sobre o tema referem-se à codificação, com alusão sempre ao termo sistema , trazendo à baila a idéia de método, de organização, de harmonia.

Com efeito, cabe distinguir como faz CARLOS S. DE BARROS JÚNIOR, a mera condensação do direito, da consolidação de normas e finalmente, da codificação.

Esse ilustre autor considera a condensação do direito e a consolidação de normas como etapas do processo de codificação, situando a consolidação como um estágio intermediário entre a condensação e a codificação.

De fato, comenta o autor que, no primeiro estágio, verifica-se a condensação, "pela reunião de leis esparsas, em coleções ou coletâneas", enquanto que na consolidação já se inicia um processo de sistematização, de metodização, pela reunião de todas as leis em vigor sobre determinado assunto, num único corpo.

Adverte, todavia, que a consolidação "não altera o direito vigente. Ela apenas, no dizer de Teixeira de Freitas, dá uma coordenação própria às leis em vigor sobre um determinado assunto. É uma apuração do direito vigente, segundo Carlos de Carvalho".

Finalmente, tratando de codificação, afirma que esta implica uma reunião de leis, constituindo-se em um processo de sistematização, todavia, com alterações exigidas pela situação social e pelo progresso jurídico, o que implica em uma inovação de direito.12

A conclusão que se impõe, a partir dessas premissas, é que a codificação somente pode decorrer de lei, vez que implica criação de direito novo, enquanto a consolidação pode ser editada por ato de Executivo, exatamente porque não implica inovação do direito.

Nesse mesmo sentido, anota JÚLIO LESPES a distinção entre a coordenação dos textos em vigor que implicaria uma reunião de textos com menor ou maior sistematização (condensação e consolidação), como visto, e a codificação que segundo o mesmo autor, constitui "um trabalho de ordem intelectual que consiste em destacar, no quadro de uma determinada disciplina jurídica, os princípios fundamentais cujas regras detalhadas são apenas o prolongamento, princípios esses que, na ausência destas últimas, permitem resolver as dificuldades de ordem jurídica por dedução ou mediante outro qualquer processo de interpretação"13

Finalmente, refere CARLOS S. DE BARROS JÚNIOR um instituto, designado como texto único que comentas ser muito citado na doutrina italiana e de larga aplicação na prática administrativa desse País e que se situaria em uma posição intermediária entre a consolidação e a codificação, tratando-se de uma consolidação que introduz modificação e derrogação na legislação compilada, sendo editado pelo Executivo, por delegação recebida do Legislativo.

Ao nosso ver, não procede, pelo menos entre nós, tratar tal instituto como espécie apartada da codificação, vez que, embora editado pelo Executivo, tem, por delegação do legislativo, esse corpo de normas caráter de ato legislativo, não se podendo, por esse aspecto, distingui-lo da codificação.

Aliás, referenda o autor em questão a opinião de D'Alessio e outros autores que "sustentaram, porém - e parece certo - que, na medida da autorização recebida do Legislativo, o texto único poderá alterar as normas que nele se modificam, pelo que teria eficácia legislativa".14

Pelos elementos expostos, parece possível definir a codificação como a reunião de dispositivos, deflagadores de normas jurídicas, determinante do surgimento de um sistema, do qual emanam princípios que o identificam, como uma totalidade coerente e harmônica, mediante a edição de lei que o institui.

IV. A CODIFICAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

A primeira questão a ser tratada no presente capítulo consiste na indagação concernente à denominação adequada ao diploma em questão: código de processo ou código de procedimento administrativo.

Com efeito, diverge a doutrina quanto à adequada denominação do conjunto de atos denominado ora de processo , ora de procedimento.

Nesse sentido, HELY LOPES MEIRELLES, com a sua tradicional precisão, separa ambas as realidades para tratar o termo processo como realidade única no âmbito administrativo ou judicial, definindo esse instituto como "o conjunto de atos coordenados para a obtenção de uma decisão sobre uma controvérsia no âmbito judicial ou administrativo", enquanto o procedimento é apenas o modo de realização do processo, o seu rito.

Com efeito, anota esse mestre, com inegável procedência, a seguinte constatação: "Observamos, ainda, que não há processo sem procedimento, mas há procedimentos administrativos que não constituem processo..."

Assim, separando as duas realidades, a primeira, incidente na hipótese destinada à solução de uma controvérsia, e a segunda, como simples modo da ordenação de atos, interligados entre si, alude o saudoso autor:

"Entretanto, como na prática administrativa toda autuação interna recebe a denominação de "processo", tenha ou não natureza jurisdicional, impõe-se distinguir os processos administrativos propriamente ditos, ou seja, aqueles que encerram um litígio entre a Administração e o administrado ou o servidor, dos impropriamente ditos, isto é, dos simples expedientes que tramitam pelos órgãos administrativos, sem qualquer controvérsia entre os interessados. Com esta ressalva e para evitar divergência terminológica entre a teoria e a prática, continuaremos a chamar de processo administrativo, o que, no rigor da doutrina, seria procedimento administrativo.15

CARLOS ARI SUNDFELD prefere a expressão procedimento administrativo enumerando três razões para tanto: a primeira, pertinente à idéia de que as características do processo judicial estão por demais marcadas na idéia dos profissionais do direito, pois se constitui em parte fundamental da formação jurídica.

Tal fato, leva a uma restrição do uso da expressão, apenas nas hipóteses em que se afigura a existência de "partes" e "controvérsia" (procedimento disciplinar e tributário), favorecendo a defesa do indivíduo nessas hipóteses, deixando-o, todavia, indefeso nas demais.

A segunda razão, consiste no perigo de a expressão "processo administrativo" poder sugerir a idéia de que decisões administrativas, prolatadas nos mesmos, sejam tomadas como definitivas, transmitindo a idéia de imunidade ao controle judicial.

A terceira razão deriva de confusões que entende correntes tais como a de apor-se o carimbo do trânsito em julgado em decisões havidas em "processos administrativos" desenvolvidos perante o Judiciário, no exercício de atividade administrativa. 16

CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, não obstante reconheça ser inquestionavelmente preferível a expressão "processo administrativo" por ele a correta, "pois batiza o mesmo fenômeno ocorrente na esfera legislativa e judicial, guardadas as peculiaridades a força jurídica específica de cada qual", afirma que seguira usando a expressão "procedimento administrativo" por entendê-la enraizada entre nós 17

O já saudoso Professor A.B. COTRIN NETO, ao propugnar com veemência pela necessidade de edição de um código de processo administrativo no Brasil, conclui que a denominação que se dê a esse diploma é irrelevante, pois o que é mesmo fundamental é a sua edição, tenha o nome que tiver.18

Em nosso entendimento, hoje não podem subsistir dúvidas de que, entre nós, a expressão "processo administrativo" não é absolutamente correta, mas é largamente preferível a expressão "procedimento administrativo" que deve ser utilizada no sentido de rito processual administrativo, ou, quando diga respeito a uma série de atos, coordenados e preordenados à obtenção de um resultado final, não implicando, todavia, tal resultado na solução de uma controvérsia perante a Administração, na solução de uma lide enfim, seja entre a Administração, desempenhando o papel de parte, e o administrado ou o servidor, seja entre particulares, em pleito que envolva ampliação ou restrição de direitos, para utilizar a expressão de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, quando inclui em sua classificação de procedimentos os ampliativos e os restritivos.19

De fato a Constituição Federal, ao respaldar certos princípios tradicionais entre nós, como o da ampla defesa e do recurso que a integra, culmina por ampliá-los, no sentido de parificar o processo administrativo com o judicial.
Com efeito, estabelece o inciso LV, do artigo 5° da Constituição: "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, a aos acusados em geral são assegurados o contraditório a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes".

Conforme se vê, a Constituição não apenas expressamente reconhece a realidade - processo administrativo, o que já seria suficiente para, pelo menos, não a ignorar, mas também expressa o asseguramento do contraditório, que distingue da ampla defesa para em seguida referir-se aos meios e recursos inerentes à ampla defesa, a indicar somente nesse texto a idéia do devido processo.

Além disso, tratando igualitariamente as partes no processo judicial e no processo administrativo, denomina-as de litigantes, a reconhecer expressamente a idéia da existência de lides, nas plagas administrativas.

Todavia, vai além a Constituição ao afirmar no inciso LIV, do mesmo artigo até agora examinado, que: "ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal".

De fato, como acima se referiu, injunções administrativas existem, que são restritivas de direitos, sendo ipso facto, nessas hipóteses, assegurado o due process of law, em sede administrativa, pena de flagrante vulneração à Constituição Federal.

Por último, a garantia de defesa necessária, em contrapartida ao chamado poder extroverso 20, de que dispõe o Poder Público faz emergir a necessidade de instrumentos de defesa à altura, sendo o processo o nome adequado para designar, com o peso necessário, a via para a utilização dos mesmos.

Por isso, e como não há impropriedade -demonstramo-lo acima -em que a um diploma para os objetivos de que vimos tratando se chame de "lei "ou "código de processo administrativo, ou de " procedimento administrativo ", devemos concluir que o importante, no caso, é , sobretudo, que uma lei seja feita. "Código de Processo Administrativo - Sua Necessidade no Brasil " in RDP 80, páginas 34 e seguintes.

Adotada a nossa posição quanto à denominação do diploma em trato, cumpre, em seguida, indagar da conveniência a oportunidade de sua edição.

Nesse passo, não temos dúvidas em afirmar que, não obstante as garantias constitucionais acima declinadas, e exatamente para a sua concretização em toda a sua extensão, seria de extrema utilidade a edição de um código de processo administrativo.

Assim, inquestionavelmente, a positivação de regras determinadas para a realização do processo constituiria um avanço positivo na concretização das garantias dos administrados.

De outra parte, também o controle dos atos administrativos seria aperfeiçoado pelo estabelecimento de regras indeclináveis da conduta administrativa no confronto entre ela mesma e os administrados, ou seus servidores, e no embate entre particulares, em sede administrativa.

Anotando as vantagens da codificação, ANA LUCIA AMARAL, CARMEM CECÍLIA CODORNIZ PRADO LEITÃO e SÍLVIA SOARES DE MELLO DO VAL, escrevem: "A codificação permite atingir os seguintes objetivos: unidade, praticidade, simplicidade, generalidade, deixando o tratamento de particularidades, detalhes e outras minúcias aos regulamentos, regimentos, circulares e instruções. E, como último objetivo , permitir-se-ia a estabilidade e segurança para a Administração e ao administrado na aplicação das normas administrativas".21

Entre nós, todavia, quem com maior ênfase propugnou pela necessidade da edição de um código de processo administrativo, foi, sem dúvida, o Professor COTRIN NETO, lembrando que tal expectativa corre entre os administrativistas desde quando Temistocles Brandão Cavalcanti despontara como autor dessa área do Direito, pelos idos de 1936.

Refere-se esse autor que, pela época da publicação de suas "Instituições de Direito Administrativo", foi Themistocles Cavalcanti encarregado pelo Presidente do então existente Conselho Federal do Serviço Público, precursor do DASP, da elaboração de um anteprojeto de Código de Processo Administrativo, tendo redigido esse trabalho que todavia não mereceu a devida consideração. Anos mais tarde, foi tal trabalho apresentado aos participantes do II Congresso Brasileiro de Direito Administrativo.22

Dessarte, como se evidencia, não tem vingado a idéia da edição de um código processual de direito administrativo, talvez por preconceitos que ainda subsistem do administrador, ou mesmo do legislador, uns por suporem que se estará manietando a Administração, outros por pensarem que ainda pode a Administração agir, independentemente do comando da lei, confundindo a discricionariedade com arbitrariedade, ignorando que as competências discricionárias somente podem advir da própria lei.

De fato, têm-se a impressão de que, especificamente no campo da polícia administrativa, ainda perpassam as reminiscências do Estado Liberal, onde as injunções da Administração, na área que albergava o conteúdo da chamada "boa ordem da coisa pública", podiam se realizar, independentemente de previsão legal.

Parece ao observador que supõem alguns administradores e mesmo administrados que a discricionariedade outorga à Administração o poder de agregar a vontade pessoal do agente na formação do conteúdo da norma, independentemente da finalidade legal.

De fato outras razões não nos ocorrem para tamanha resistência em estabelecer-se regras nacionais e uniformes para a concretização dos comandos constitucionais, não apenas em relação ao devido processo legal, ao contraditório, à ampla defesa, mas também e fundamentalmente quanto aos princípios basilares que regem a conduta administrativa da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, nos termos do artigo 37, do Texto Constitucional.

Destarte, nossa conclusão é no sentido de que não só é conveniente, mas definitivamente oportuna a edição de um código de processo administrativo.

V. O CÓDIGO DE AMBITO NACIONAL

Em razão da autonomia das pessoas políticas do nosso Sistema Federativo, emerge a questão da impossibilidade e inconveniência da disciplina processual geral sobre matérias de competência específica de cada uma dessas pessoas.

Nesse sentido, leciona HELY LOPES MEIRELLES: "Certo é e que o processo administrativo não pode ser unificado pela legislação federal, para todas as entidades estatais, em respeito à autonomia de seus serviços".23

Destarte, parece-nos adequada a idéia da codificação parcial, no sentido do estabelecimento de normas gerais, em caráter nacional, naturalmente, mediante emenda constitucional, conferindo a União a competência para editar normas gerais de processo administrativo.

Assim, haveria de ser estabelecida, naturalmente por emenda constitucional, uma competência concorrente entre a União a as demais pessoas políticas, para legislar sobre processo administrativo, porém uma competência concorrente limitada.

Tratando o tema da competência legislativa concorrente, o ilustre DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO aparta as espécies em competência concorrente ilimitada, a competência concorrente clássica, e a competência concorrente limitada.

A primeira espécie é "caracterizada pela disponibilidade ilimitada do ente central de legislar sobre a matéria, até mesmo podendo esgotá-la, remanescendo aos Estados o poder de suplementação, em caso de ausência de norma federal, ou de complementação, para preencher lacunas acaso por ela deixada".

Por outro lado, na competência concorrente limitada a disponibilidade legislativa dos entes políticos do Sistema Federativo é restrita ao âmbito da atribuição dada pela Constituição Federal,a cada um . I Com efeito, na clássica, a legislação estadual tanto pode ser supletiva como complementar (tal como no art.6° da Constituição de 1946), conforme o espaço que lhes abre, aos Estados, a legislação básica da União; na limitada, a legislação de ambas ocupa espaços definidos e a dos Estados será em regra, complementar e, apenas ocasionalmente supletiva".24

Versando sobre normas gerais, aborda o autor em referência que as mesmas são impositivas de limites para agregar: "O que as torna peculiares, todavia, são seus endereçamentos no contexto de poder organizado numa federação. Elas endereçam limites, ao mesmo tempo, para legisladores federais e estaduais embora possam estendê-los para os aplicadores federais e, eventualmente, os estaduais: nessa plurivalência, sua peculiaridade; que as tornam, como procuraremos demonstrar, um tertium genus normativo".

De fato, esse douto administrativista aparta as normas gerais das normas princípios e das normas particularizantes, para finalmente chegar a definição de normas gerais, nos seguintes termos: "são declarações principiológicas que cabe à União editar, no uso de sua competência concorrente limitada, restrita ao estabelecimento de diretrizes nacionais sobre certos assuntos, que deverão ser respeitadas pelos Estados-Membros na feitura das suas respectivas legislações, através de normas específicas e particularizantes que as detalharão, de modo que possam ser aplicadas, direta e imediatamente, às relações e situações concretas a que se destinam, em seus respectivos âmbitos políticos".25

Nesses termos é que nos parece viável, mediante Emenda Constitucional, estabelecer-se competência concorrente limitada entre a União Federal e as demais pessoas políticas, circunscrita a competência da União à edição de normas gerais sobre processo administrativo, reservando-se às demais pessoas, dentro do âmbito de pertinência de suas competências, a reserva para a edição de normas particularizantes.

Destarte, a um Código de Processo Administrativo de alcance nacional, nos termos referidos, poderia seguir-se ou a edição de leis estaduais ou municipais, conforme a hipótese, regulando situações específicas, ou mesmo a edição de códigos locais, particularizantes das situações genericamente previstas em âmbito nacional.

V. UMA PROPOSTA DE CODIFICAÇÃO

Em razão de determinação do então Governador do Estado de São Paulo, Oreste Quércia, formaram-se diversas comissões, compostas de Procuradores do Estado e de pessoas fora da carreira, com a finalidade de elaborar anteprojetos de lei, para cumprir-se as determinações da Constituição do Estado de São Paulo quanto à matéria a ser regulada por lei.

Coube-nos a tarefa de elaborar o anteprojeto de lei, destinado ao cumprimento do disposto no artigo 113, da Constituição do Estado, verbis: "A lei deverá fixar prazos para a prática dos atos administrativos e estabelecer recursos adequados a sua revisão, indicando seus efeitos e forma de processamento".

Para o desempenho dessa missão, integramos uma comissão, juntamente com o advogado Dr. Ruy Homem de Mello Lacerda e nosso colega Procurador do Estado, Dr. Carlos Ari Sundfeld, a quem coube a coordenação dos trabalhos.

Esse anteprojeto de lei publicado na Revista de Direito Público, volume 99, páginas 188 em diante, lamentavelmente, com erro de remissão da matéria, tratada equivocadamente como se fosse pertinente à licitação.
Por essa razão e pela pertinência do tema tratado, pareceu-nos útil reproduzir o anteprojeto em sua íntegra, inclusive com sua exposição de motivos.

Finalmente, cabe ressalvar, em prol da coerência, nossa posição divergente do ilustre Professor Carlos Ari Sundfeld, quanto à nomenclatura processo administrativo e não procedimento administrativo,como ressaltado neste trabalho.

Havendo divergência no seio da Comissão, pareceu-nos adequado prestigiar-se a posição do seu coordenador, adotando-se a denominação por ele sugerida.

O que nos parece relevante também acentuar é que, entregue o anteprojeto há mais de cinco anos, até a presente data, ao que consta, nada se fez com o mesmo, o que vem confirmar a idéia passada neste estudo, no sentido de que ao administrador causa temor a idéia da codificação do processo, ou procedimento, como se queira, administrativo. Eis aí o anteprojeto:

1. CONCEPÇÃO GERAL

A Administrarão Pública brasileira, nos diversos entes federativos, ressente-se de regras escritas estabelecendo as normas gerais de sua atuação e relacionamento com os particulares. A normação administrativa genérica circunscreve-se basicamente as leis sobre licitações e contratos, aos estatutos de servidores públicos e às leis disciplinadoras da Administração Indireta, não obstante a atuação do Poder Público seja extremamente vasta e cresça sem cessar. Basta mencionar a intervenção em favor dos valores urbanísticos, da defesa do patrimônio natural e cultural, da defesa do consumidor, para se ter uma idéia da quantidade de relações jurídicas que unem a Administração aos particulares.

A variedade dos atos administrativos praticados no âmbito dessas relações tem feito com que muitos deles tenham sua regulação legal específica. Porém, em numerosas situações, a lei limita-se a enunciar a regra de competência, conferindo à Administração o poder de agir, sem concomitantemente estabelecer as normas para a utilização do poder conferido. Esta lacuna gera dois graves perigos: de um lado, dificulta o controle hierárquico sobre os atos praticados , em prejuízo da eficácia da ação administrativa e de outro, sujeita os particulares a um poder que, por ser exercido de modo desordenado, dificilmente encontram limites.

Sensível a esta temática, o Constituinte brasileiro de 1988 cuidou de impor à Administração Pública os princípios indispensáveis à sua correta atuação.

São de mencionar, entre outros, o art. 37 "caput" - que enuncia os princípios da legalidade impessoalidade moralidade e publicidade - o art. 93,X -consagrado o princípio da motivação dos atos administrativos - além do art. 5° no qual são garantidos os direitos à informação ( inc. XXXIII ) de petição ( inc. XXXIV, "a"), de certidão (inc. XXXIV "b"), ao contraditório e à ampla defesa em procedimento administrativo (inc.LV),ao conhecimento a retificação de dados (inc.LXXII ).

Na mesma linha, a Constituição Paulista, de 5.10.89, assentou os princípios do procedimento administrativo (art.4°), incluiu entre os princípios da Administração os da razoalidade, finalidade, motivação e interesse público (art.111), definiu regras para a publicidade dos atos administrativos ( art. 112),fixou o prazo de 10 dias para o fornecimento de certidões ( art. 114).

Além disto, no art. 113, determinou que a lei deverá fixar prazos para a prática dos atos administrativos e estabelecer recursos adequados à sua revisão, indicando seus efeitos e formas de processamento .

Os dispositivos mencionados revelam uma preocupação uniforme quanto ao agir estatal: quer-se, com a imposição de regras claras e abrangentes, favorecer o amplo controle dos atos administrativos, seja em favor do interesse público, seja em beneficio do particular. Diante disto, não há como dar cumprimento isolado ao art. 113 da Carta Paulista: as normas constitucionais reclamam a edição de lei mais ampla que, dando concreção aos princípios da Administração, regule, de um lado, os requisitos, os efeitos, a invalidade e o prazo para produção de atos administrativos, e, de outro, discipline os procedimentos administrativos, aí incluidos os recursos. Por isto, julgamos que não estaríamos cumprindo a honrosa missão que nos foi confiada se não aceitássemos o desafio de elaborar um anteprojeto de Lei de Procedimento Administrativo do Estado de São Paulo.

Ao adotar uma lei com tal perfil, o Estado de São Paulo, fiel às suas tradições, estará inovando significativamente no universo jurídico brasileiro.

Em primeiro lugar porque - pela primeira vez em nossa história - estará reconhecendo que uma reforma administrativa, para ser efetiva, não pode limitar-se ao rearranjo dos entes que compõem a estrutura do Estado, mas deve ocupar-se também do modo como agem quotidianamente estes entes e do modo como se relacionam com os cidadãos. Em segundo lugar, porque, com os novos mecanismos, a Administração terá melhores e reais condições de realizar o interesse público com integral respeito aos direitos e interesses dos particulares, o que é pressuposto de uma sociedade civilizada. Ainda, porque o Estado dispõe-se a solver administrativamente seus conflitos com os particulares, poupando a estes o vexame de serem obrigados a recorrer ao Poder Judiciário para verem respeitados seus mais indiscutíveis direitos e, àquele, os ônus das demandas judiciais inúteis.

2. AMBITO DE APLICAÇAO

O anteprojeto regula os atos e procedimentos da Administração Direta e Indireta do Estado. Como se sabe, esta última é composta por pessoas de diferentes espécies, com diversificado regime jurídico: autarquia, fundações públicas e privadas, sociedades de economia mista e empresas públicas. O art. 1 °, "caput", esclarece, porém, que a regulação circunscreve-se aos atos e procedimentos administrativos. Assim, a aplicação da lei às pessoas de direito privado vinculadas à Administração far-se-á apenas nas situações em que, por estarem exercendo função administrativa delegada, estiverem sujeitas ao regime jurídico-administrativo.

O regramento estabelecido respeita as normas legais específicas existentes para certos atos e procedimentos administrativos - como as de licitação e contrato administrativo, de procedimento tributário, ou do Estatuto dos Servidores Públicos - situações em que a lei ora proposta incidirá subsidiariamente ( art. 2° ). Sua aplicação integral deverá ocorrer nos casos em que os atos e procedimentos a serem adotados pela Administração não tenham regulação especial.

O art. 3° permite que o Chefe do Executivo, atento a casos especiais, estabeleça, através de regulamento, prazos diversos dos fixados no anteprojeto, desde que em beneficio do particular. Deve-se notar, contudo, que um poder mais amplo ao Governador é conferindo pelo § 2° do art. 22, que autoriza a diminuição ou ampliação do prazo ali previsto "em vista de situações justificadas".

3. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O título 11 do anteprojeto cuida dos princípios da Administração. Os arts. 4°, 8° e 9° são reprodução - útil para conferir unidade ao texto da lei, de disposições da Carta Estadual ( arts. 111 e 115, § § 1 °, 2° e 4° ).

Os demais artigos destinam-se a desenvolver os princípios. O art. 5° em coerência com todo o espírito do anteprojeto, incorpora ao ordenamento administrativo as normas não escritas necessárias à realização do equilíbrio entre autoridade e liberdade. O art. 6° traduz importante regra de interpretação e aplicação do direito administrativo, em nome da boa administração e da proteção dos direitos. O art. 7° procura transpor para a lei as conseqüências que a doutrina e jurisprudência vêm, de modo uniforme, atribuindo ao princípio constitucional da legalidade na Administração.

4. ATOS ADMINISTRATIVOS

A disciplina dos atos administrativos foge da tentação de cunhar conceitos, atividade mais adequada ao cientista que ao legislador. Visa tão-só consolidar, em linguagem o mais simples possível, regras práticas na matéria.

Inicialmente, no art. 10, proíbe-se a via de fato, instituindo-se a exigência óbvia de que as atuações materiais sejam precedidas do correspondente ato administrativo Em virtude dela, fica interditado, por exemplo, o apossamento administrativo sobre imóvel particular, sem a anterior declaração de utilidade pública para fins de desapropriação e demais formalidades previstas em lei.

O art. 11 define como inválidos os atos que desatendam os pressupostos normativos de sua emanação: a lei, os regulamentos e os princípios da Administração. Em seguida, nos vários incisos e no parágrafo único, exemplifica com as hipóteses mais freqüentes de invalidade. O dispositivo é especialmente útil por duas razões: inicialmente, dá maior segurança ao exercício, pela Administração, do poder de invalidar seus atos, regulado nos arts. 57 a 61. Depois, salva da invalidade o atos com vícios irrelevantes, ao dispor que a omissão de formalidade ou procedimento só anula ao ato quando tais requisitos forem essenciais. Este dispositivo completa-se com o do art. 13, 11, que, consagrando a regra segundo a qual "não há invalidade sem prejuízo", dispõe não estarem sujeitos à invalidação os atos cuja irregularidade não gere qualquer prejuízo, direto ou indireto. Mencione-se, ainda, que o art. 14 admite a convalidação de atos com vícios de ordem formal ou de incompetência.

O art. 12 disciplina a motivação exigida pelas Constituições Federal e Estadual (arts. 93, X, e 111, respectivamente) como requisito de válida produção dos atos administrativos. Para tornar mais ágeis as decisões administrativas, o § 2.° admite que o ato adote, como sua motivação, pareceres ou manifestações existentes nos autos do procedimento administrativo.

O inc. I do art. 13, suprindo lacuna hoje existente, fixa em 5 anos o prazo para invalidação administrativa dos atos ilegítimos. Este prazo é o mesmo fixado para a prescrição em favor da Fazenda Pública (Lei federal 5.761 /30, Decreto federal 20.910/32, Dec-lei federal 4.597/42, e Lei federal 2.221 /54) e para o ajuizamento de ação popular, visando anular atos lesivos ao patrimônio público (art. 21 da Lei federal 4.717/65).

Tratando da formalização dos atos administrativos, os arts. 15 a 18 aproveitam a experiência haurida com a aplicação da Lei complementar estadual 60/72, e do Decreto estadual 1/72, em parte reproduzidos no anteprojeto, com as atualizações necessárias. Tais dispositivos são complementados com o art. 19, relativo especificamente aos decretos regulamentares, destinado a assegurar a aplicação do princípio da legalidade e do art. 47, III, parte final, da Constituição do Estado.

Por seu turno, os arts. 20 e 21 cuidam da publicidade dos atos administrativos, dando aplicação ao art. 112 da Carta do Estado. Atente-se que o art. 20, caput, ao determinar que os atos administrativos, salvo quando dispuserem em contrário, entrarão em vigor na data em que se tornarem públicos, elimina a necessidade de previsão específica em cada ato.

O art. 22 fixa em 30 dias o prazo para a prática de atos administrativos ou para a adoção de outras providências necessárias ao cumprimento da lei ou decisão administrativa. A regra não se aplica aos atos integrantes de procedimento administrativo que têm regulação própria no próprio anteprojeto (arts. 32 e 33), nem aos atos para os quais uma lei estabeleça prazo diverso (art. I .°), podendo, ademais, ser excepcionada por regulamento.

Por fim, o Capítulo VI do Título III cuida da delegação e avocação.

5. PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS

O título IV do anteprojeto regulamenta os procedimentos administrativos em três etapas. O capítulo I assenta normas gerais (relativas aos princípios, ao direito de petição, à instrução, a prazos e publicidade dos procedimentos), o capitulo II trata dos recursos administrativos e o capítulo III disciplina alguns procedimentos especialmente importantes, hoje não regulados ou regulados de maneira insuficiente (procedimentos de outorga, de invalidação, sancionatórios, de informações pessoais e para retificação de informações pessoais e de denúncia).

NORMAS GERAIS

Os arts. 25 e 26 destinam-se a dar aplicação ao art. 5.°, LV, da Constituição Nacional, que assegura o direito ao contraditório e à ampla defesa, bem como ao art. 4.° da Constituição Estadual, referente aos princípios que devem governar todos os procedimentos, estejam ou não especificamente tratados no anteprojeto.

Os arts. 27 e 28 regulamentam o direito de petição, consagrado no art. 5.°, XXXIV, "a", da Carta da República. É de se ressaltar que o parágrafo único do art. 27 reconhece a legitimidade das entidades associativas para peticionar em prol de direitos coletivos ou mesmo individuais na esteira do art. 5.°, XXI e art. 8.°, III, da Carta Federal.

A impulsão e instrução dos procedimentos serão feitas de ofício (art. 29), devendo atender a duas regras importantes, introduzidas pelo anteprojeto. A primeira, constante do art. 30, permite a requisição de informações, entre órgãos ou entidades estaduais, sem observância da vinculação hierárquica, o que abrevia o prazo para sua obtenção e elimina a tramitação burocrática inútil. A segunda determina que os autos de procedimentos administrativos permaneçam, durante a instrução, no órgão competente para a decisão, sendo requisitados, por ofício, os elementos eventualmente necessários (art. 31). Com isto, a autoridade que comanda o procedimento pode verificar a todo instante o atendimento dos prazos fixados no anteprojeto, evitando-se que o caminhar dos autos por vários órgãos dilua a responsabilidade pelo seu eventual descumprimento.

No que respeita aos prazos a serem observados nos procedimentos, o art. 32 estabelece regras gerais a serem aplicadas na ausência de normas legais específicas. Ademais, o art. 33, de extraordinária importância, após fixar em 120 dias o prazo para decisão de requerimentos apresentados à Administração, considera rejeitados os que não forem apreciados nesse período. Desse modo, ultrapassado o prazo, o interessado terá aberta a via judicial, não sendo prejudicado pela inércia administrativa. Tal previsão não significa que o Poder Público fique, a partir do termo estabelecido, desonerado do dever de decidir. Assim, o particular poderá, caso prefira, aguardar a decisão administrativa, não obstante o excesso de prazo. Para permitir que o interessado decida-se entre aguardar ou ingressar em Juízo, a autoridade dar-lhe-á ciência das providências até então tomadas.

Por fim, os arts. 34 a 36 regulam a forma de dar ciência ao particular dos atos do procedimento, bem assim o exercício do direito de vista.

RECURSOS

A sistemática dos recursos foi concebida visando, sobretudo, à simplicidade e à eficácia no seu processamento. Uma única espécie é admitida: o chamado recurso hierárquico, a ser apreciado pela autoridade imediamente supeior àquela que praticou o ato (art. 39). A exceção corre por conta dos casos em que o ato atacado tenha sido produzido pelo Governador do Estado ou pelo dirigente da entidade da Administração Indireta, situação em que, inexistindo autoridade superior, será cabível pedido de reconsideração, observado, porém, o mesmo regime do recurso (art. 42).

O art. 38 contém importante inovação, ao autorizar a Procuradoria Geral do Estado a recorrer das decisões que contrariem Súmula Administrativa ou Despacho Normativo do Governador. Cuida-se de mecanismo para manter a integridade do princípio da hierarquia dentro da Administração, evitando a permanência de atos que violem determinações expressas do Chefe do Executivo. Deve-se atentar, a propósito, que, na ausência de tal instrumento, tornar-se-iam imutáveis estes atos, sempre que favoráveis ao particular que, nessa hipótese, obviamente, não recorrerá. A razão a justificar a escolha da Procuradoria Geral do Estado para exercer esta atribuição é óbvia: trata-se do órgão jurídico da Administração, presente em todas as Secretarias de Estado, através das Consultorias Jurídicas.

É preocupação do anteprojeto evitar o excesso de recursos dirigidos ao Governador, o que, além de sobrecarregar esta alta autoridade, aumenta sensivelmente os prazos de tramitação. Este objetivo foi atingido através de duas regras. Inicialmente, só serão objeto de recurso ao Governador os atos praticados originariamente pelos Secretários de Estado (art. 40, I). Em segundo lugar, os recursos dirigidos ao Governador passarão pelo crivo do Procurador-Geral do Estado que negará seguimento, em despacho irrecorrível, aos recursos sem condições de admissibilidade ou interpostos fora de prazo (Art. 48).

O art. 46 estabelece a regra segundo a qual os recursos terão efeito meramente devolutivo, salvo previsão legal ou regulamentar em contrário ou quando se tratar da imposição de sanções incisos I e II). Além disso, quando entender que é relevante o fundamento do recurso e que da demora pode resultar a ineficácia de seu julgamento, o recorrente poderá requerer a concessão do efeito suspensivo (inc. III).

O Art. 47 fixa os trâmites e prazos a serem observados para a apreciação dos recursos, sendo de ressaltar que, em todos eles, será admissível a retratação pela autoridade recorrida (inc. VI). Ainda no que tange aos prazos, o art. 50 seguindo na linha do art. 33 concede 120 dias para a decisão dos recursos e de 90 dias para a decisão dos pedidos de reconsideração, considerando que o silêncio da Administração importará em rejeição.

Por fim, o art. 49 - aplicando princípio da teoria geral dos recursos - interdita a reformatio in pejus e o art. 51 confere estabilidade à decisão proferida no julgamento do último recurso, salvo a hipótese de revogação, de modo a prestigiar o procedimento administrativo.

PROCEDIMENTOS EM ESPÉCIE

O capítulo III trata dos procedimentos específicos, citados nas seções I a VIII. Nesse passo, o anteprojeto cuida de estabelecer regras e prazos específicos para cada tipo de procedimento, com a preocupação de celeridade na prática dos atos procedimentais, em harmonia com o respeito aos direitos dos particulares, resguardando, outrossim, a necessária transparência administrativa, informada pelo princípio da moralidade.

O procedimento de outorga (arts. 52 à 56) busca oferecer a via procedimental aos administrados, para a breve solução dos pedidos referentes ao reconhecimento, atribuição ou liberação do exercício de direito.

O art. 54 prevê requisitos mínimos de admissibilidade dos pedidos, sob pena de seu indeferimento liminar. Com isso, pretendeu-se evitar a sobrecarga dos serviços administrativos com pedidos ilógicos ou sem qualquer fundamentação.

Relevante, de outro lado, verificar que a disciplina do procedimento em questão, prevendo possíveis conflitos de interesses sobre os mesmos direitos, a cuja outorga objetivem os pedidos, busca assegurar o princípio constitucional do contraditório (art. 56).

Destina-se o procedimento de invalidação (arts. 57 a 61) a estabelecer o regramento da submissão de atos e contratos administrativos inválidos ao crivo da própria Administração, para o exercício do dever-poder de revisão de seus próprios atos, hoje consagrado pela construção pretoriana, consubstanciada na Súmula 473, do STF.

Duas situações são reguladas. A primeira é a do procedimento para invalidação por provocação do interessado (art. 58), e a segunda a do procedimento para invalidação de oficio (art. 59). Em ambas, resguardam-se os direitos de terceiros, preconizando-se a intimação dos mesmos para integrarem o procedimento (arts. 58, IV e 59, III). A disciplina em questão evita danos à Administração e aos particulares, bem como o questionamento judicial de atos e contratos administrativos cuja retirada possa ser feita em sede administrativa. Previu-se, dentro dessa linha, a possibilidade cautelar de suspensão dos efeitos do ato ou contrato, com a finalidade de evitar prejuízos de reparação impossível ou onerosa (art. 60).

Finalmente, emerge do art. 61 a previsão quanto ao desfazimento dos efeitos do ato inválido, salvaguardando o interesse público, ressalvada, entretanto, a situação dos terceiros de boa fé.

O procedimento sancionatórios tratado nos arts. 62 a 64 destina-se a permitir a aplicação de sanções administrativas aos particulares. A primeira preocupação que a disciplina desse procedimento revela é a da garantia de ampla defesa, assegurada através do devido processo legal administrativo, em cumprimento ao art. 5.°, LV, da Constituição da República e ao art. 4.° da Constituição do Estado. Concorre para tal objetivo a possibilidade de oferecimento de defesa pelo acusado, antes da instrução do procedimento (art. 63, III). Ademais, assegurando-se a produção de provas e contraprovas pelo interessado (art. 63, V), faz-se incidir em sua plenitude o princípio do contraditório, também inscrito nas mencionadas normas constitucionais.

Finalmente, procurou-se acautelar o interesse público e particular, inclusive em nome do princípio constitucional da presunção de inocência (CF, art. 5.°, LVII), impondo o sigilo do procedimento até sua solução final e preconizando como infração grave a quebra de sigilo (art. 64).

Os arts. 65 a 72 disciplinam o procedimento de reparação de danos, dando maior eficácia ao princípio consagrado no art. 37, § 6.°, da Constituição da República. A previsão desse procedimento revela-se, sem dúvida, inovadora e salutar, atendendo o interesse do Estado e dos particulares, na medida em que possibilita a reparação amigável dos danos causados pela Administração, tornando desnecessária a intervenção do Judiciário.

Ao titular do direito à indenização, o procedimento oferece, de um lado, rapidez no atendimento do seu interesse, ao poupar-lhe a via judicial, e, de outro, os mesmos direitos que teria se fosse a Juízo. De fato, à semelhança do disposto no art. 100 da Constituição da República e no art. 57 da Constituição do Estado, os débitos oriundos do procedimento de reparação de danos serão inscritos em ordem cronológica, para pagamento no exercício seguinte, com o acréscimo de correção monetária (art. 65, VI e X).

Para a Administração, a vantagem desse procedimento consiste em oferecer um mecanismo transparente para o pagamento amigável de indenizações que, uma vez em funcionamento, evitará a injustificável sobrecarga da defesa do Estado em Juízo, com os correspondentes custos. Ademais, o procedimento gerará sensível economia para os cofres públicos, uma vez que as indenizações serão pagas sem juros, honorários advocatícios ou outros acréscimos (art. 66).

Por outro lado, cuida a Seção IV, nos arts. 67 a 71 de regulamentar o procedimento para apuração da responsabilidade regressiva de agente público que, agindo com dolo ou culpa, tenha gerado a responsabilidade do Estado. Com isso, de uma parte, evita-se a automática e injustificada denunciação à lide de modestos servidores públicos, nas ações de responsabilidade contra o Estado, com os decorrentes ônus, e, de outra, viabiliza-se a aplicação prática e genérica do preceito constitucional que prevê a ação de regresso, resguardando assim o Erário Estadual.

Os procedimentos de responsabilidade terão tramitação perante a Procuradoria Geral do Estado, sendo decididos pelo Chefe da Instituição, com revisão necessária do Governador do Estado, nos casos expressos em regulamento (arts. 65, V, e 69). Desse modo, propicia-se uma decisão fundada em critérios técnicos - eis que proferida pelo órgão incumbido da defesa do Estado em Juízo-, assegurado o controle automático pelo Chefe do Executivo, em situações de maior importância ou repercussão econômica.

Porém, em respeito à autonomia dos entes da Administração, a competência para a decisão de pedidos de indenização a eles formulados será definida em regimento próprio (art. 72).

Em seguida, os arts. 73 a 77, dando cumprimento ao art. 5.°, XXXIV "b", da Constituição Federal e ao art. 114 da Constituição Estadual, regulam o procedimento para obtenção de certidão sobre atos, contratos, decisões ou pareceres da Administração. Cuidou-se de assegurar a gratuidade das certidões requeridas, quando destinadas à defesa ou esclarecimento de situações de interesse pessoal, garantindo-se, porém, o direito à certidão nas demais hipóteses, desde que o interessado arque com o custo correspondente (art. 77). Tal solução, além de afinar-se com o disposto na Carta Magna, livra a Administração do risco de suportar os elevados custos com a expedição de certidões sobre o inteiro teor de extensos procedimentos administrativos, quando requeridas sem a correspondente demonstração da sua real necessidade para a defesa de direitos. De outro lado, previu-se o indeferimento do pedido quando a expedição da certidão colocar em comprovado risco a segurança da sociedade e do Estado ou violar a intimidade de terceiros (art. 76). Finalmente, estabeleceu-se, em prol da celeridade e no intuito de evitar a sobrecarga dos trabalhos da Administração, a possibilidade de expedição de certidão sob a forma de cópia reprográfica (art. 73, parágrafo único).

Esclareça-se que, como conseqüência da nova disciplina sobre a expedição de certidões, ficará superado o anacrônico Dec.-Lei estadual 104/69 que anteriormente tratava da matéria, em termos incompatíveis com a vigente Constituição. Tal revogação vem expressamente prevista no art. 95 do anteprojeto.

As Seções subseqüentes, de n.° VI e VII, relativas aos procedimentos para obtenção de informações pessoais e para retificação de informações pessoais pretendem atender, na vida administrativa, o direito hoje instrumentalizado pelos hábeas data, nos termos do art. 5.°, LXXII, da CF.

Nesse passo, o anteprojeto reproduz integralmente, com pequenas adaptações, a Lei estadual 5.702/87 que, assim, ficará revogada (art. 95).

Por fim, os arts. 87 a 90, disciplinando o procedimento de denúncia, propiciam a efetividade do direito de representação compreendido no direito de petição assegurado constitucionalmente contra ilegalidade ou abuso de poder, praticados pelos agentes da Administração Pública.

Revela-se salutar o procedimento em causa, ao conferir aos administrados a oportunidade de participação na vigilância das atividades administrativas, com a certeza de apuração das denúncias em prazo prefixado e o direito de ciência do resultado da averiguação (art. 89).

Para tal efeito, o anteprojeto estipula incidir em infração disciplinar de natureza grave a autoridade que não impulsionar o procedimento de modo imediato, célere a eficiente (art. 90).

Este procedimento será de extrema utilidade para atender os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade que, de acordo com a Constituição da República, impõem-se como obrigatórios à Administração.

6. DISPOSIÇÕES GERAIS

O art. 91 estabelece que o descumprimento injustificado dos prazos previstos no anteprojeto gera responsabilidade disciplinar. Com isto, pretende-se evitar o descaso administrativo para com os prazos legais, em prejuízo do interesse público e dos direitos dos particulares. Deve-se, atender, contudo, que, embora os prazos estabelecidos sejam bastante razoáveis, situações poderão ocorrer em que a sobrecarga de trabalho ou a complexidade da questão envolvida impeçam o atendimento dos prazos.

Em tais hipóteses, tratando-se de descumprimento justificado da lei, inexistirá infração disciplinar, sem prejuízo, porém, da garantia dos direitos dos particulares oferecida pelas normas dos arts. 33, § l .°, e 50, caput.

Os arts. 92 e 93 do anteprojeto fixam regras para a contagem dos prazos, aproveitando a sistemática consagrada pelo CPC, em seus arts. 178 e 184.

Por fim, tendo em conta a profundidade das modificações introduzidas pelo anteprojeto, bem como a conseqüente necessidade, para a correta aplicação a lei que dele resultará, de sua ampla divulgação e estudo - que devem logicamente anteceder sua vigência -, o art. 94 dispõe que o novo diploma legal entrará em vigor 90 dias após a sua publicação.

São estes, Sr. Secretário, os pontos principais do anteprojeto que submetemos à elevada consideração de V Exa. com a reiteração de nossos protestos de profunda admiração.

São Paulo, 3 de maio de 1990

Carlos Ari Sundfeld - coordenador
Clovis Beznos -membro
Ruy. Homem de Mello Lacerda -membro

ANTEPROJETO DE LEI DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DO ESTADO DE SÃO PAULO

TÍTULO I - DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

Art. 1.° - Esta lei regula os atos e procedimentos administrativos da Administração Pública, Direta ou Indireta, do Estado de São Paulo, que não tenham disciplina legal específica.

Parágrafo único - Considera-se integrante da Administração Indiretamente Estadual toda pessoa jurídica criada, assumida, controlada ou mantida, direta ou indiretamente, pelo Poder Público Estadual, seja qual for seu regime jurídico.

Art. 2.° - As normas da presente lei aplicam-se subsidiariamente aos atos e procedimentos administrativos com disciplina legal específica.

Art. 3.° - Os prazos fixados em normas regulamentares prevalecem sobre os dispostos nesta lei, quando mais benéficos para o particular.

TÍTULO II - DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Art. 4.° - A Administração Pública atuará em obediência aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, interesse público e motivação dos atos administrativos.

Art. 5.° - Integram o ordenamento administrativo as normas não escritas necessárias à realização do equilíbrio entre a eficácia da Administração e a dignidade, liberdade, segurança, propriedade e demais direitos dos particulares.

Art. 6.° - A norma administrativa deve ser interpretada e aplicada da forma que melhor garanta a realização do fim público a que se dirige, com a menor restrição possível aos direitos e interesses dos particulares.

Art. 7.° - Somente a lei poderá:

I - criar limites, ônus ou sujeições aos direitos dos particulares a impor-lhes deveres de qualquer espécie;

II - prever infrações ou criar sanções;

III - criar e extinguir cargos, funções ou empregos na Administração Direta, nas autarquias e fundações públicas, e fixar sua remuneração;

IV - criar, fixar atribuições e extinguir órgãos públicos ou pessoas da Administração Indireta;

V - estabelecer o regime dos servidores públicos.

Art. 8.° - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviço público respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa.

Art. 9.° - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas da Administração, Direta ou Indireta, deverá ter caráter educacional, informativo e de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos e imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

Parágrafo único - É vedada ao Poder Público, direta ou indiretamente, a publicidade de qualquer natureza fora do território do Estado para fim de propaganda governamental, exceto às empresas que enfrentam concorrência de mercado.

TÍTULO III - DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

CAPÍTULO I - DISPOSIÇÃO PRELIMINAR

Art.10 - A Administração não iniciará qualquer atuação material que afete a esfera jurídica dos particulares sem a prévia expedição do ato administrativo que lhe sirva de fundamento.

CAPÍTULO II- INVALIDADE

Art. 11 - São inválidos os atos administrativos que desatendam os pressupostos legais e regulamentares de sua emanação ou os princípios da Administração, especialmente em caso de:

I - incompetência da pessoa jurídica, do órgão ou do agente;

II - omissão de formalidade ou procedimento essenciais;

III - ilegalidade do objeto;

IV - inexistência ou impropriedade do motivo de fato;

V - desvio de poder;

VI - falta ou insuficiência da motivação.

Parágrafo único - Nos atos cuja produção exigir apreciação discricionária, será razão de invalidade e falta de correlação lógica entre o motivo e o conteúdo do ato, tendo em vista sua finalidade.

Art. 12 - A motivação indicará as razões que justificam a emissão doa- to, especialmente a regra de competência, os motivos de fato e a finalidade objetivada.

§ 1.° - A motivação do ato final de procedimento administrativo conterá necessariamente a apreciação dos requerimentos, argumentos e provas constantes dos autos.

§ 2.° - A motivação poderá consistir na remissão a pareceres ou manifestações proferidos no procedimento, desde que atendam os requisitos enunciados neste artigo e sua cópia acompanhe o ato principal.

Art. 13 - A Administração invalidará seus atos ilegítimos, de ofício ou sob provocação de pessoa interessada, salvo quando:

I - ultrapassado o prazo de 5 (cinco) anos desde a sua produção;

II - da invalidade não resultar qualquer prejuízo, direto ou indireto.

Art. 14 - A Administração poderá convalidar seus atos ilegítimos, quando a invalidade decorrer de incompetência ou vício de ordem formal desde que:

I - na hipótese de vício de competência, a convalidação seja feita pela autoridade originalmente titulada para a prática do ato;

II - na hipótese de vício formal, este possa ser suprido de modo eficaz.

§ 1.° - Não será admitida a convalidação de ato já impugnado, judicial ou administrativamente, ou quando dela resultar à Administração ou a terceiros.

§ 2.° - A convalidação será sempre procedida por escrito e de forma expressa.

CAPÍTULO III- FORMALIZAÇÃO

Art. 15 - São atos administrativos de competência privativa:

I - do Governador do Estado, o decreto;

II - dos Secretários de Estado e do Procurador do Estado, a resolução;

III - dos órgãos colegiados, a deliberação;

IV - de diretores, coordenadores e autoridades do mesmo nível; de autoridades policiais; de dirigentes de autarquias, bem assim de outras autoridades administrativas, quando esta for a espécie do ato estabelecido em lei, a portaria.

Parágrafo único - Os demais atos administrativos, tais como ofícios e ordens de serviços da competência comum a todas as autoridades ou agentes da Administração, identificando-se pela sua denominação, seguida da sigla dos órgãos que os tenha expedido.

Art. 16 - Os atos administrativos serão produzidos por escrito, indicando a data e local de sua emissão e contendo a assinatura da autoridade responsável.

Art. 17 - Os atos de conteúdo normativo e caráter geral atenderão os seguintes requisitos formais:

I - serão numerados em séries específicas, seguidamente, sem renovação anual;

II - não conterão matéria estranha a seu objeto, ou que não lhe seja conexa;

III - os textos serão precedidos de ementa enunciativa do seu objeto e divididos em artigos;

IV - a numeração dos artigos será ordinal até o nono e, a seguir, cardinal;

V - os artigos desdobrar-se-ão em parágrafos; em incisos (algarismos romanos) ou parágrafos e incisos; os parágrafos em itens (algarismos arábicos); e os incisos e itens em alíneas (letras minúsculas);

VI - os parágrafos serão representados pelo sinal §, salvo o parágrafo único, que será grafado por extenso;

VII - o grupamento de artigos constituirá a seção, que poderá desdobrar-se subseção; o de seções, o capítulo; o de capítulos, o título; o de títulos, o livro, e o de livros, a parte, que poderá desdobrar-se em geral e especial ou consistir, simplesmente em parte seguida de numeração ordinal, grafada por extenso;

VIII - os grupos a que se refere o inciso anterior poderão compreender os subgrupos Disposições Preliminares e Disposições Gerais;

IX - as disposições que, pelo seu sentido, não couberem em qualquer dos grupos, serão incluídas em Disposições Finais e as que não tiverem caráter permanente constituirão as Disposições Transitórias, com numeração própria;

X - o ato declarará, quando possível especificamente, a legislação anterior revogada.

Parágrafo único - O ato administrativo não articulado cujo cumprimento lhe ultrapasse a finalidade específica, não será numerado, identificando-se pela data.

Art. 18 - A alteração de ato de conteúdo normativo e caráter geral, por substituição ou supressão de artigo, ou acréscimo de dispositivo novo, obedecerá às seguintes regras:

I - será mantida a numeração dos artigos do ato alterado;

II - ao artigo novo atribuir-se-á o mesmo número do que o anteceder, seguido de letras maiúsculas em ordem alfabética.

Parágrafo único - Quando a modificação atingir a maioria dos artigos, ou quando tenha havido sucessivas alterações no texto, o ato será refundido por inteiro.

Art. 19 - Os atos regulamentares de leis serão editados por decreto do Governador do Estado, observadas as seguintes regras:

I - nenhum regulamento poderá ser editado sem base em lei, nem prever infrações, sanções, deveres, limites, ônus ou sujeições de direitos nela não estabelecidos;

II - os decretos serão refendados pelos Secretários de Estado, em cuja área de atuação devam incidir, ou pelo Procurador Geral do Estado, quando for o caso:

III- nenhum decreto regulamentar será editado sem exposição de motivos que demonstre o fundamento legal de sua edição, a finalidade das medidas adotadas e a extensão de seus efeitos.

Parágrafo único - O serviço estadual de atos oficiais manterá em arquivo, para fornecimento aos interessados que o requererem, copia da exposição de motivos que houver servido de base ao decreto regulamentar.

CAPÍTULO IV - PUBLICIDADE

Art. 20 - Os atos administrativos, inclusive os de conteúdo normativo e caráter geral, entrarão em vigor na data em que se tornarem públicos, salvo se o contrário for declarado expressamente em seu texto.

Art. 21 - A publicidade dos atos administrativos consistirá:

I - para os atos externos ou de alcance geral, na publicação no Diário Oficial do Estado;

II - para os atos de alcance particular, na notificação do interessado, pessoalmente ou por carta com aviso de recebimento.

Parágrafo único - A publicação dos atos sem conteúdo normativo poderá ser resumida.

CAPÍTULO V - PRAZO PARA PRODUÇÃO

Art. 22 - Será de 30 (trinta) dias o prazo máximo para a prática de atos administrativos não integrantes de procedimentos ou para adoção, por autoridade pública, de outras providências necessárias à aplicação de lei ou decisão administrativa.

Parágrafo § 1.° - O prazo fluirá a partir do momento em que, à vista das circunstâncias, tornar-se logicamente possível a produção do ato ou adoção da providência.

Parágrafo § 2.° - Norma regulamentar poderá, em vista de situações específicas justificadas, ampliar ou diminuir o prazo previsto neste artigo ou estabelecer de Modo diverso o termo inicial de sua fluência.

CAPÍTULO VI- DECLARAÇÃO E AVOCAÇÃO

Art. 23 - Salvo vedação constitucional ou legal, as autoridades superiores poderão delegar a seus subordinados a prática de atos de sua competência ou avocar os de competência destes.

Art. 24 - São indelegáveis:

I - a competência para a edição de atos normativos que regulem os direitos e deveres dos administrados;

II- as atribuições inerentes ao caráter político da autoridade;

III- as atribuições recebidas por delegação, salvo autorização expressa e, na forma por ela determinada;

IV - a totalidade da competência do órgão;

V - as competências essenciais do órgão que justifiquem sua existência.

Parágrafo único - O órgão colegiado não pode delegar suas funções, mas apenas a execução material de suas decisões.

TÍTULO IV - DOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS

CAPÍTULO I- NORMAS GERAIS

SEÇÃO I - Princípios

Art. 25 - Os atos da Administração serão precedidos do procedimento adequado à sua válida produção e à proteção dos direitos e interesses dos particulares.

Art. 26 - Nos procedimentos administrativos, qualquer que seja seu objeto, observar-se-ão, entre outros requisitos de validade, a igualdade entre os administrados e o devido processo legal, especialmente quanto à exigência da publicidade, do contraditório, da ampla defesa e do despacho ou decisão motivados.

Parágrafo único - Para atendimento dos princípios previstos neste artigo, serão assegurados aos participantes do procedimento os direitos de manifestação, de oferecer provas ou acompanhar sua produção, de vista e de recorrer.

SEÇÃO II - DIREITO DE PETIÇÃO

Art. 27 - É assegurado, a qualquer pessoa física ou jurídica, independentemente de pagamento, o direito de petição à Administração pública contra ilegalidade ou abuso de poder e para a defesa de direito ou '' individual, coletivo ou geral.

Parágrafo único - As entidades associativas, quando expressamente autorizadas por seus estatutos ou por ato especial, e os sindicatos, poderão exercer o direito de petição, em defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais de seus membros.

Art. 28 - Em nenhuma hipótese poderá ser recusada a protocolização de petição, sob pena de responsabilidade do agente.

SEÇAO III- INSTRUÇÃO

Art. 29 - Os procedimentos serão impulsionados e instruídos de ofício, atendendo-se à celeridade, economia, simplicidade e utilidade dos trâmites.

Art. 30 - O órgão ou entidade da Administração estadual que necessitar de informações de outro, para instrução de procedimento, poderá requisitá-las diretamente, sem observância da vinculação hierárquica, mediante ofício, do qual uma cópia será juntada aos autos.

Art. 31 - Durante a instrução, os autos do procedimento administrativo permanecerão na repartição competente para a decisão.

SEÇAO IV - PRAZOS

Art. 32 - Quando outros não estiverem previstos nesta lei ou em disposições especiais, serão os seguintes os prazos máximos a serem observados nos procedimentos administrativos:

I - para autuação, juntada aos autos de quaisquer elementos, publicação e outras providências de mero expediente: 2 (dois) dias;

II - para efetivação de notificação ou intimação pessoal: 4 (quatro)dias;

III - para elaboração e apresentação de informes sem caráter técnico: 5 (cinco) dias;

IV - para elaboração e apresentação de pareceres, perícias ou informes de caráter técnico: 15 (quinze) dias, prorrogáveis por 10 (dez) dias quando a diligência requerer o deslocamento do agente para a localidade diversa daquela onde tem sua sede de exercício;

V - para decisões no curso do procedimento: 5 (cinco) dias;

VI - para manifestações em geral do particular ou providências a seu cargo: 5 (cinco) dias;

VII - para decisão final: 15 (quinze) dias;

VIII - para outras providências da Administração: 5 (cinco) dias.

Parágrafo único - O prazo fluirá a partir do momento em que, à vista das circunstâncias, tornar-se logicamente possível a produção do ato a adoção da providência.

Art. 33 - O prazo máximo para decisão de requerimentos de qualquer espécie apresentados à Administração será de 120 (cento e vinte) dias.

§ 1.° - Ultrapassado o prazo sem decisão, o interessado poderá considerar rejeitado o requerimento na esfera administrativa, salvo previsão legal ou regulamentar em contrário.

§ 2.° - Quando a complexidade da questão envolvida não permitir o atendimento do prazo previsto neste artigo, a autoridade cientificará o interessado das providências até então tomadas, sem prejuízo do disposto no parágrafo anterior.

§ 3.° - O dispositivo no § 1.° não desonera a autoridade do dever de apreciar o requerimento.

SEÇÃO V - PUBLICIDADE

Art. 34 - No curso de qualquer procedimento administrativo, as intimações e notificações serão feitas pessoalmente ou por carta com aviso de recebimento, observadas as seguintes regras:

I - constitui ônus do requerente informar seu endereço para correspondência, bem como as alterações posteriores;

II - considera-se operada a intimação ou notificação por carta com sua entrega no endereço fornecido pelo interessado;

III - será obrigatoriamente pessoal a primeira intimação do acusado, em procedimento sancionatório, ou do terceiro interessado, em procedimento de invalidação;

IV - na notificação ou intimação pessoal, caso o destinatário recuse a assinatura do comprovante de recebimento, o servidor encarregado certificará a entrega;

V - quando o particular estiver representado nos autos por procurador, a ele serão dirigidas as notificações e intimações.
Parágrafo único - Na hipótese do inc. III, não sendo encontrado o interessado, a intimação será feita por edital publicado no Diário Oficial do Estado.

Art. 35 - Durante a instrução, será concedida vista dos autos à pessoa interessada, mediante simples solicitação, sempre que não prejudicar o curso do procedimento.

Parágrafo único - A concessão de vista será obrigatória, no prazo para manifestação do interessado ou para apresentação de recursos.

Art. 36 - Ao advogado é assegurado o direito de retirar os autos da repartição, mediante a assinatura de recibo, durante o prazo para manifestação de seu constituinte, salvo na hipótese de prazo comum.

CAPÍTULO II - DOS RECURSOS

SEÇÃO I- LEGITIMIDADE PARA RECORRER

Art. 37 - É facultada, a qualquer interessado, a apresentação de recurso contra decisões administrativas, em defesa de interesse ou direito, individual ou coletivo.

Parágrafo único - Salvo previsão legal em contrário, o direito ao recurso não é condicionado à prévia participação do recorrente no procedimento do qual tenha resultado o ato.

Art. 38 - A Procuradoria Geral do Estado recorrerá, de ofício, das decisões que contrariarem Súmula Administrativa ou Despacho Normativo do Governador do Estado.

SEÇÃO II- COMPETÊNCIA

Art. 39 - Quando norma legal ou regulamentar não dispuser de outro modo, será competente para conhecer do recurso a autoridade imediatamente superior àquela que praticou o ato.

Art. 40 - A instância máxima de recurso será:

I- na Administração Direta, o Secretário de Estado, ou autoridade a ele equiparada, excetuados os casos em que o ato recorrido tenha sido por ele praticado originariamente;

II - na Administração Indireta, o dirigente superior da pessoa jurídica, salvo norma legal ou administrativa em contrário.

Parágrafo único - O disposto neste artigo não se aplica ao recurso previsto no art. 38.

SEÇAO III - SITUAÇÕES ESPECIAIS

Art. 41 - São irrecorríveis na esfera administrativa os atos de mero expediente ou preparatórios de decisões, bem assim os informes e pareceres.

Art. 42 - Contra as decisões tomadas originariamente pelo Governador do Estado ou pelo dirigente de pessoa jurídica da Administração Indireta, caberá pedido de reconsideração, observado, no que couber, o regime do recurso.

SEÇAO IV - REQUISITOS

Art. 43 - O recurso observará os seguintes requisitos:

I- será dirigido à autoridade recorrida e protocolizado no órgão a que esta pertencer;

II - trará a indicação do nome, qualificação e endereço para correspondência do recorrente;

III - conterá exposição, clara e completa das razões de inconformidade.

Art. 44 - O prazo para apresentação de recurso será de 15 (quinze) dias, contados da publicação ou notificação do ato.

Art. 45 - Conhecer-se-á do recurso erroneamente designado, quando de seu conteúdo resultar induvidosa a impugnação do ato.

SEÇAO V - EFEITOS

Art. 46 - O recurso será recebido no efeito meramente devolutivo, salvo:

I - previsão legal ou regulamentar em contrário;

II - quando o ato recorrido consistir na aplicação de sanção;

III - quando, além de relevante o fundamento do recurso, da execução do ato recorrido puder resultar a ineficácia da decisão final.

Parágrafo único - Na hipótese do inc. III, o recorrente requererá fundamentadamente, em petição anexa ao recurso, a concessão do efeito suspensivo.

SEÇÃO VI - TRAMITAÇÃO

Art. 47 - A Ramitação do recurso observará as seguintes regras:

I - a petição será juntada aos autos em dois dias, contados da protocolização;

II - quando os autos em que produzida a decisão recorrida tiverem de permanecer na repartição de origem para o prosseguimento de providências em curso, o recurso será autuado em separado, transladando-se cópia dos elementos necessários;

III - requerida a concessão de efeito suspensivo, a autoridade recorrida apreciará o pedido, nos 3 (três) dias subseqüentes;

IV - havendo outros interessados representados nos autos, serão estes intimados, com prazo comum de 15 (quinze) dias, para oferecimento de contrarazões;

V - com ou sem as contra-razões, os autos serão submetidos à Consultoria Jurídica para elaboração de parecer, no prazo máximo de 15 (quinze) dias, salvo na hipótese do art. 38;

VI - a autoridade recorrida poderá reconsiderar seu ato, nos 5 (cinco) dias subseqüentes;

VII - mantido o ato, os autos serão encaminhados à autoridade competente para conhecer do recurso, para decisão, em 30 (trinta) dias;

VIII - a autoridade recorrida não poderá negar seguimento ao recurso, mesmo quando inadmissível ou interposto fora de prazo, sob pena de responsabilidade.

Parágrafo § 1° - Das decisões previstas nos incisos III, VI e VII dar-se-á publicidade, em 2 (dois) dias.

Parágrafo § 2° - Da decisão prevista no inc. III não caberá recurso na esfera administrativa.

Art. 48 - Os recursos dirigidos ao Governador do Estado serão, antes de seu encaminhamento, submetidos à Procuradoria Geral do Estado, para parecer, a ser apresentado em 15 (quinze) dias.

Parágrafo único - Na hipótese deste artigo, o Procurador Geral do Estado negará seguimento, em despacho irrecorrivel, ao recurso que não reúna condições de admissibilidade ou quer tenha sido interposto fora de prazo.

SEÇÃO VII - DECISÃO E SEUS EFEITOS

Art. 49 - A decisão de recurso não poderá agravar a restrição produzida pelo ato ao interesse do recorrente.

Art. 50 - Ultrapassado, sem decisão, o prazo de 120 (cento e vinte) dias a partir da protocolização de recurso que tramite sem efeito suspensivo, o recorrente poderá considerá-lo rejeitado na esfera administrativa.

§1.° - No pedido de reconsideração previsto no art. 42, o prazo será de 90 (noventa) dias.

§2.° - O disposto neste artigo não desonera a autoridade do dever de apreciar o recurso.

Art. 51- Esgotados os recursos, a decisão final tomada em procedimento administrativo formalmente regulado não poderá ser modificada pela
Administração, salvo por revogação, quando admitida.

CAPÍTULO III- PROCEDIMENTOS EM ESPÉCIE

SEÇÃO I- PROCEDIMENTO DE OUTORGA

Art. 52 - Rege-se pelo disposto nesta Seção o procedimento dos pedidos de reconhecimento, atribuição ou liberação do exercício de direito.

Art. 53 - A competência para apreciação dos requerimentos será do dirigente do órgão ou entidade encarregada da matéria versada, salvo previsão legal ou regulamentar em contrário.

Art. 54 - O requerimento será dirigido à autoridade competente para sua decisão, devendo indicar:

I - o nome, qualificação e endereço para correspondência do requerente;

II - os fundamentos de fato e de direito;

III - a providência pretendida;

IV - as provas em poder da Administração que pretende ver juntadas aos autos.

Parágrafo único - O requerimento será desde logo instruído com a prova documental de que o interessado disponha.

Art. 55 - A tramitação dos requerimentos observará as seguintes regras:

I - protocolizado providenciará a autuação a remessa ao setor competente, no prazo de 2 (dois) dias;

II - o requerimento será desde logo indeferido. se não atender os requisitos dos incisos I a IV do artigo anterior, notificando-se o requerente;

III - se o requerimento houver sido dirigido a órgão incompetente, este providenciará seu encaminhamento à seção adequada, intimando-se o requerente;

IV - a autoridade determinará as providências necessárias à instrução dos autos, ouvindo, em caso de dúvida relevante quanto à matéria jurídica, o órgão de Consultoria Jurídica;

V - quando os elementos colhidos puderem conduzir ao indeferimento, o requerente será intimado, com prazo de 5 (cinco) dias, para manifestação final;

VI - terminada a instrução, a autoridade decidirá , em despacho motivado, nos 15 (quinze) dias subseqüentes;

Art. 56 - Quando duas ou mais pessoas pretenderem da Administração o reconhecimento ou atribuição de direitos que se excluam mutuamente, será instaurado procedimento administrativo para decisão, com observância das normas do artigo anterior e das ditadas pelos princípios da igualdade e do contraditório.

SEÇÃO II- PROCEDIMENTO DE INVALIDAÇÃO

Art. 57 - Rege-se pelo disposto nesta Seção o procedimento para invalidação de ato ou contrato administrativo.

Art. 58 - O procedimento para invalidação provocada observará as seguintes regras:

I - o requerimento será dirigido à autoridade que praticou o ato ou firmou o contrato, atendidos os requisitos do art. 54;

II - recebido o requerimento, será o mesmo submetido ao órgão de Consultoria Jurídica para emissão de parecer, em 15 (quinze) dias;

III - a Consultoria Jurídica opinará sobre a procedência ou não do pedido, sugerirá, quando for o caso, providências para instrução dos autos, a verificará se a eventual invalidação atingirá terceiros;

IV - quando o parecer apontar a existência de terceiro interessado, a autoridade determinará sua intimação para, em 15 (quinze) dias, manifestar-se a respeito;

Art. 55 - A tramitação dos requerimentos observará as seguintes regras:

I - protocolizado providenciará a autuação a remessa ao setor competente, no prazo de 2 (dois) dias;

II - o requerimento será desde logo indeferido, se não atender os requisitos dos incisos I a IV do artigo anterior, notificando-se o requerente;

III - se o requerimento houver sido dirigido a órgão incompetente, este providenciará seu encaminhamento à seção adequada, intimando-se o requerente;

IV - a autoridade determinará as providências necessárias à instrução dos autos, ouvindo, em caso de dúvida relevante quanto à matéria jurídica, o órgão de Consultoria Jurídica;

V - quando os elementos colhidos puderem conduzir ao indeferimento, o requerente será intimado, com prazo de 5 (cinco) dias, para manifestação final;

VI - terminada a instrução, a autoridade decidirá, em despacho motivado, nos 15 (quinze) dias subseqüentes;

Art. 56 - Quando duas ou mais pessoas pretenderem da Administração o reconhecimento ou atribuição de direitos que se excluam mutuamente, será instaurado procedimento administrativo para decisão, com observância das normas do artigo anterior e das ditadas pelos princípios da igualdade e do contraditório.

SEÇÃO II- PROCEDIMENTO DE INVALIDAÇÃO

Art. 57 - Rege-se pelo disposto nesta Seção o procedimento para invalidação de ato ou contrato administrativo.

Art. 58 - O procedimento para invalidação provocada observará as seguintes regras:

I - o requerimento será dirigido à autoridade que praticou o ato ou firmou o contrato, atendidos os requisitos do art. 54;

II - recebido o requerimento, será o mesmo submetido ao órgão de Consultoria Jurídica para emissão de parecer, em 15 (quinze) dias;

III - a Consultoria Jurídica opinará sobre a procedência ou não do pedido. sugerirá, quando for o caso, providências para instrução dos autos, a verificará se a eventual invalidação atingirá terceiros;

IV - quando o parecer apontar a existência de terceiro interessado, a autoridade determinará sua intimação para, em 15 (quinze) dias, manifestar-se a respeito;

V - concluída a instrução, serão intimadas as partes para, em 5 (cinco) dias, apresentarem suas razões finais;

VI - a autoridade, ouvindo, se entender conveniente, a Consultoria Jurídica decidirá em 15 (quinze) dias, por despacho motivado, do qual serão notificadas as partes;

VII - da decisão caberá recurso.

Art. 59 - O procedimento para invalidação de oficio observará as seguintes regras:

I - cogitando da invalidade de ato ou contrato, a autoridade que o praticou, ou seu superior hierárquico, submeterá o assunto à Consultoria Jurídica;

II - a Consultoria Jurídica opinará sobre a validade do ato ou contrato, e sugerirá, quando for o caso, providências para instrução dos autos, e verificará se a eventual invalidação atingirá terceiros;

III - quando o parecer apontar a existência de terceiros interessados, a autoridade determinará sua intimação para, em 15 (quinze) dias, manifestar-se a respeito;

IV - concluída a instrução, a autoridade, ouvindo, se entender conveniente, a Consultoria jurídica, decidirá em 15 (quinze)dias por despacho motivado, do qual será notificado o interessado;

V - da decisão caberá recurso.

Art. 60 - No curso do procedimento de invalidação, a autoridade poderá, de oficio ou em face de requerimento do interessado, suspender a execução do ato ou contrato, para evitar prejuízos de reparação impossível ou onerosa.

Art. 61 - Invalidado o ato ou contrato, a Administração tomará as providências necessárias para desfazer os efeitos por eles produzidos desde sua emanação, salvo quanto aos terceiros de boa fé.

SEÇÃO III- PROCEDIMENTO SANCIONATÓRIO

Art. 62 - Nenhuma sanção administrativa será aplicada a pessoa física ou jurídica pela Administração Pública, sem que seja assegurada ampla defesa ao acusado, em procedimento sancionatório.

Parágrafo único - No curso do procedimento ou, em caso de extrema urgência, antes dele, a Administração poderá adotar as medidas cautelares estritamente indispensáveis à eficácia do ato final.

Art. 63 - O procedimento sancionatório observará as seguintes regras:

I - verificada a ocorrência de infração administrativa, será instaurado procedimento para sua apuração;

II - o ato de instauração, expedido pela autoridade competente, indicará os fatos em que se baseia e as normas definidoras da infração e da sanção aplicável;

III - o acusado será intimado, com cópia do ato de instauração, para, em 15 (quinze) dias, oferecer sua defesa e indicar as provas que pretende produzir;

IV - caso haja requerimento para produção de provas, a autoridade apreciará sua pertinência, em despacho motivado;

V - o acusado será intimado para:

a) manifestar-se em 5 (cinco) dias, se maior prazo não lhe for assinalado em
consideração à complexidade da prova, sobre os documentos juntados aos autos pela autoridade;

b) acompanhar as provas orais;

c) formular quesitos e indicar assistente técnico, quando for o caso de prova pericial;

d) concluída a instrução, apresentar em 5 (cinco) dias suas alegações finais:

VI - antes da decisão e autoridade colherá o parecer da Consultoria Jurídica;

VII - a decisão, devidamente motivada, será proferida em 15 (quinze) dias, notificando-se o interessado;

VIII - da decisão caberá recurso.

Art. 64 - O procedimento sancionatório será sigiloso até a decisão final. salvo em relação ao acusado ou seu procurador.

Parágrafo único - Incidirá em infração disciplinar de natureza grave o servidor que, por qualquer forma, divulgar irregularmente informações relativas à acusação, ao acusado ou ao procedimento.

SEÇAO IV - PROCEDIIVIENTO DE REPARAÇÃO DE DANOS

Art. 65 - Aquele que pretender da Fazenda Pública ressarcimento por danos causados por agente público, agindo nessa qualidade, poderá requerê-lo administrativamente, observadas as seguintes regras:

I - o requerimento será protocolizado na Procuradoria Geral do Estado, no prazo de 5 (cinco) anos, contados do ato ou fato que houver dado causa ou dano;

II - a protocolização do requerimento suspende a prescrição da ação de responsabilidade contra o Estado, pelo período que durar sua tramitação;

III - o requerimento conterá os requisitos do art. 54, devendo trazer indicação precisa do montante atualizado da indenização pretendida e declaração de que o interessado concorda com as condições contidas neste artigo e no subseqüente;

IV - o procedimento dirigido por Procurador do Estado para tanto designado observará as regras do art. 55;

V - a decisão do requerimento caberá ao Procurador do Estado, que recorrerá de oficio ao Governador, nas hipóteses previstas em regulamento;

VI - acolhido em definitivo o pedido, total ou parcialmente, será feita em 15 (quinze) dias, a inscrição, em relação cronológica, do valor atualizado do débito, intimando-se o interessado;

VII - não concordando com valor inscrito, o interessado poderá, no prazo de 10 (dez) dias, apresentar desistência, cancelando-se a inscrição e arquivando-se os autos:

VIII - os débitos inscritos até 1.° de julho serão pagos até o último dia útil do exercício seguinte, pela Procuradoria Geral do Estado, à conta de dotação orçamentária específica;

IX - o depósito em conta aberta em favor do interessado do valor inscrito, atualizado monetariamente até o mês do pagamento, importará em quitação do débito;

X - o interessado, mediante prévia notificação à Administração, poderá considerar indeferido seu requerimento caso o pagamento não se realize na forma e prazo previstos nos inc. VIII e IX.

§ 1.° - Quando o interessado utilizar-se da faculdade prevista nos incs. VII e X, perderá qualquer efeito o ato que tiver acolhido o pedido, não se podendo invocá-lo como reconhecimento da responsabilidade administrativa.

§ 2.° - Devidamente autorizado pelo Governador, o Procurador-Geral do Estado poderá delegar, através de ato genérico, a competência prevista no inciso V, hipótese em que o delegante tornar-se-á a instância máxima de recurso.

Art. 66 - Nas indenizações pagas nos termos do artigo anterior não incidirão juros. honorários advocatícios ou qualquer outro acréscimo.

Art. 67 - Em hipótese de condenação judicial definitiva do Estado ao ressarcimento de danos, deverá o fato ser comunicado ao Procurador Geral do Estado, no prazo de 15 (quinze) dias, pelo Procurador que por último houver oficiado no feito, sob pena de responsabilidade.

Art. 68 - Recebida a comunicação, o Procurador Geral do Estado, no prazo de 10 (dez) dias, determinará a instauração de procedimento cuja tramitação obedecerá ao disposto na Seção III para apuração de eventual responsabilidade civil de agente público, por culpa ou dolo.

Parágrafo único - O Procurador Geral do Estado, de ofício, determinará a instauração do procedimento previsto neste artigo, quando, na forma do art. 65, a Fazenda houver ressarcido extrajudicialmente o particular.

Art. 69 - O Procurador Geral do Estado será a autoridade competente para a decisão no procedimento previsto no artigo anterior, recorrendo de ofício ao Governador do Estado, nos casos previstos em regulamento.
Parágrafo único - Aplica-se a competência prevista neste artigo o disposto no Parágrafo 2.° do artigo 65.

Art. 70- Concluindo-se pela responsabilidade civil do agente, será ele intimado para, em 15 (quinze) dias, recolher aos cofres públicos o valor do prejuízo suportado pela Fazenda, atualizado monetariamente.

Art. 71- Vencido, sem pagamento, o prazo estipulado no artigo anterior, será proposta, nos 15 (quinze) dias subseqüentes, a ação judicial para cobrança do débito.

Art. 72 - As entidades da Administração Indireta editarão regimento, aprovado pelo Governador do Estado, adaptando os procedimentos previstos nesta Seção à sua estrutura interna.

SEÇÃO V - PROCEDEVVIENTO PARA OBTENÇÃO DE CERTIDÃO

Art. 73 - É assegurada a qualquer pessoa física ou jurídica a expedição de certidão sobre atos, contratos, decisões ou pareceres, constantes de registros ou autos de procedimento em poder da Administração Pública, ressalvado o disposto no art. 76.

Parágrafo único - As certidões serão expedidas sob a forma de relato ou mediante cópia reprográfica dos elementos pretendidos.

Art. 74 - Para o exercício do direito previsto no artigo anterior; o interessado deverá protocolizar requerimento no órgão competente, independentemente de qualquer pagamento, especificando os elementos que pretende ver certificados.

Art. 75 - O requerimento será apreciado, em 5 (cinco) dias, pela autoridade competente, que determinará a expedição da certidão, em prazo nunca superior a 5 (cinco) dias.

Art. 76 - O requerimento será indeferido em despacho motivado se a divulgação da informação solicitada colocar em comprovado risco a segurança da sociedade e do Estado ou violar a intimidade de terceiros.

§1.° - Na hipótese deste artigo, a autoridade competente, antes de sua decisão, ouvirá o órgão de Consultoria Jurídica que se manifestará em 3 (três) dias.

§2.° - Do indeferimento de pedido de certidão caberá recurso.

Art. 77 - A expedição da certidão independerá de qualquer pagamento quando o requerimento demonstrar sua necessidade ou utilidade para a defesa de direitos ou esclarecimento de situações de interesse pessoal.

Parágrafo único - Nas demais hipóteses, o interessado será intimado a recolher o valor correspondente ao custo da expedição.

SEÇÃO VI - PROCEDIMENTO PARA OBTENÇÃO DE INFORMAÇÕES PESSOAIS

Art. 78 - Toda pessoa terá direito de acesso aos registros nominais que a seu respeito constem em qualquer espécie de fichário, informatizado ou não, dos órgãos ou entidades da Administração, inclusive em fichários policiais.

Art. 79 - O procedimento para obtenção de informações observará as seguintes regras:

I - o interessado apresentará, ao órgão ou entidade do qual pretende as informações, requerimento escrito manifestando o desejo de conhecer tudo o que a seu respeito consta das fichas ou registros existentes;

II - as informações serão fornecidas no prazo máximo de 10 (dez) dias. contados da protocolização do requerimento;

III - as informações serão transmitidas em linguagem clara e indicarão:

a) o conteúdo integral do que existir registrado;

b) a fonte das informações e dos registros;

c) o prazo pelo qual os registros serão mantidos;

d) as categorias de pessoas que, por suas funções ou por necessidade de serviço, têm diretamente acesso aos registros;

e) as categorias de destinatário habitados a receberem comunicação destes registros;

f) se estes registros são transmitidos a outros órgãos estaduais, e quais são esses órgãos.

Art. 80 - Os dados existentes cujo conhecimento houver sido ocultado ao interessado quando de sua solicitação de informações não poderão, em hipótese alguma, ser utilizados em quaisquer procedimentos que vierem a ser instaurados contra o mesmo.

Art. 81 - Os órgãos ou entidades da Administração, ao coletarem informações, devem esclarecer aos interessados:

I - o caráter obrigatório ou facultativo das respostas;

II - as conseqüências de qualquer incorreção na resposta;

III - os órgãos aos quais se destinam essas informações;

IV - a existência do direito de acesso e retificação.

Parágrafo único - Quando as informações forem recolhidas através de questionários impressos, deles devem constar estes esclarecimentos.

Art. 82 - É proibida a inserção ou conservação em fichário de dados nominais que mostrem origens raciais, opiniões políticas, filosóficas ou religiosas, orientações sexuais e filiação sindical ou partidária.

Art. 83 - É vedada a utilização, sem autorização prévia do interessado, de dados pessoais para outros fins que não aqueles para os quais foram prestados.

SEÇÃO VII- PROCEDIMENTO PARA RETIFICAÇÃO DE INFORMAÇÕES PESSOAIS

Art. 84 - Qualquer pessoa tem o direito de exigir da Administração:

I - a eliminação completa dos registros de dados a seu respeito que sejam falsos, que tenham sido obtidos por meios ilícitos, ou que se refiram a origens raciais, opiniões políticas, filosóficas ou religiosas, orientações sexuais e filiação sindical ou partidária;

II - a retificação ou atualização dos dados incompletos, dúbios ou desatualizados.

Parágrafo único - Aplicam-se ao procedimento de retificação as regras contidas nos arts. 54 e 55.

Art. 85 - Um fichário nominal deve ser completado ou corrigido, de ofício, assim que a entidade ou órgão por ele responsável tomar conhecimento da inexatidão ou do caráter incompleto de informação nele contida.

Art. 86 - No caso de informação já fornecida a terceiros, sua retificação ou anulação deve ser comunicada a estes últimos, com cópia para a pessoa a quem a informação diga respeito.

SEÇÃO VIII- PROCEDIMENTO DE DENÚNCIA

Art. 87 - Qualquer pessoa que tiver conhecimento de violação da ordem jurídica praticada por órgãos ou agentes administrativos poderá denunciá-la à Administração.

Art. 88 - A denúncia conterá a identificação do denunciante, devendo indicar o fato em questão a sua circunstâncias e. tanto quanto possível, seus responsáveis e beneficiários.

Parágrafo único - Quando a denúncia for apresentada verbalmente , a autoridade lavrará termo, assinado pelo denunciante.

Art. 89 - Instaurado o procedimento administrativo. a autoridade responsável determinará as providências necessárias á sua instrução.

observandose os prazos previstos nesta lei e as seguintes regras:

I - é obrigatória, antes da decisão, a oitiva do órgão de Consultoria Jurídica;

II - o prazo máximo para conclusão do procedimento é de 120 (cento e vinte) dias;

III - o denunciante não é parte no procedimento. sendo. no entanto, cientificado de seu resultado.

Art. 90 - Incidirá em infração disciplinar por comportamento irregular, de natureza grave, a autoridade que não der andamento imediato. rápido e eficiente ao procedimento regulado nesta seção.

TÍTULO V - DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 91- O descumprimento injustificado pela Administração dos prazos previstos na presente lei gera responsabilidade disciplinar. imputável aos agentes diretamente encarregados do assunto.

Parágrafo único - Respondem também os superiores hierárquicos que se omitirem na fiscalização dos serviços de seus subordinados. ou que de outro modo concorram para a infração.

Art. 92 - Os prazos previstos nesta lei são contínuos. não se interrompendo nos feriados.

Art. 93 - Salvo disposição em contrário, computar-se-ão os prazos, excluindo
o dia do começo e incluindo o do vencimento.

§ 1.° - Considera-se prorrogado o prazo até o primeiro dia útil se o vencimento cair em feriado ou em dia em que:

I - for determinado o fechamento da repartição;

II - o expediente for encerrado antes da hora normal.

§ 2.° - Os prazos somente começam a correr a partir do primeiro dia útil após a intimação, notificação ou publicação.

Art. 94 - Esta lei entrará em vigor 90 (noventa) dias após sua publicação.

Art. 95 - Revogam-se as disposições em contrário, especialmente o Decreto Lei n.° 104, de 20 de junho de 1969, a Lei n.° 5.702, de 05 de junho de 1987.

1 Esse saudoso administrativista declina a sua preferência pela derradeira espécie, por entender "que a reunião dos textos administrativos num só corpo de lei não só é perfeitamente exequível, a exemplo do que ocorre com os demais ramos do Direito, já codificados, como propiciará à Administração e aos administrados maior segurança e facilidade na observância e aplicação das normas administrativas" (in "Direito Administrativo Brasileiro ", 15°edição, Revista dos Tribunais, 1990, página 31)

2 "O direito é produto da vida social, dizia Savigny e não uma idéia teórica, evolui constantemente e não pode por isso estabilizar-se nas fórmulas fixas de normas codificadas. Não é possível a imobilidade, porque o direito continua a evoluir após sua codificação, e, assim, logo em seguida o código já se tornará antiquado e inútil peso aparecer espontâneo de novas normas de direito "(Carlos S. De Barros Júnior "A Codificação do Direito Administrativo" in RDA 18/l.

3 "A utilidade da codificação é hoje fato geralmente aceito a assim pode ser resumida: é um passo no aperfeiçoamento científico; importa agrupamento racional e prático das normas jurídicas; através do reexame que propicia, permite retificações; estabelece mais íntimo contato entre a legislação e o povo, pela maior vulgarização das normas; concorre, enfim, ao contrário do que pensava Savigny, para um real aperfeiçoamento jurídico e da civilização em geral. É o que se verificou, p. Ex., com as codificações de Justiniano e Napoleão ". (artigo cit. Pág. 2).

4 "las leyes administrativas están sujetas a cambios numerosos y sucessivos, en razón de las modificaciones de orden social, político y económico con las quales se relaciona o a las quales se refere esta parte del ordenamiento jurídico. " (RAFAEL BIELSA in "Derecho Administrativo ", 3°ed.J Lajouane y Cia. Libros y Editores, Buenos Aires, 1938, página 73)

5 ( in artigo cit. Pagina 3 )

6 (ob. cit. pág. 72)

7Confira-se JULIO LESPES "A Codificação dos Princípios Gerais do Direito Administrativo ", in Revista de Direito Administrativo 22/26.

8 (ob. cit. Pág. 32)

9 "A par desse ponto de vista há o dos que propugnam pelas codificações parciais, por matérias, começando por aquelas mais suscetíveis de sistematização, de unidade orgânica. Assuntos mais amadurecidos, se lícita será essa expressão, mais trabalhados pela investigação doutrinária e pela tarefa legislativa. Esta não parece a orientação mais acertada, tendo em vista as condições próprias do ramo do Direito que estamos considerando, bem como seu estado atual de aperfeiçoamento como corpo
jurídico, para o efeito de codificação.

10 "Atualmente, os autores de Direito Administrativo enfileram-se em pról de sua codificação, embora moderada. Alguns opinam pela codificação paulatina e parcial, segundo a especialidade da organização e a especialidade da ação da Administração Pública. Já outros, tão só dos seus princípios informadores. Em quase unanimidade, os que discutem o tema consideram não só possível como conveniente uma dessas duas orientações.
Conveniente, porque dará maior clareza e exatidão ao complexo amorfo das leis e oferecerá melhor facilidade para ser respeitada pelo seu completo conhecimento. Possível, porque, do contrário seria negar a esse ramo do Direito o carácter de ciência, pela falta de sistematização dos seus princípios fundamentais. "(in "Princípios Gerais de Direito Administrativo), ed. Forense, 1969, Volume 1, página 339)

11 "A respeito, é de ponderar-se, em contrapartida, recordando considerações anteriores. que o objetivo do Direito Administrativo é o ordenamento jurídico do Estado-poder, enquanto tal, envolvendo a organização e a forma da sua ação de criação de utilidade pública, levada a efeito de modo direto e imediato. Portanto compreende apenas aorganização e a forma de ação autoritária do Estado poder na efetivação dessa finalidade utilitária, valendo-se, para tanto, de matérias objeto de outros ramos jurídicos ". (ob.cit.página 340)

12 "Referindo-se à consolidação e à codificação do direito, escreveu Paulo de Lacerda: em ambos há reunião da matéria jurídica sob método adequado. Mas, daquele modo(consolidação), o direito é sintetizado, articulado, tal qual existe em vigor na sociedade que o condensa para seu uso; ao passo que, deste modo (codificação), o direito é organizado, com aproveitamento dos elementos sadios já existentes, substituição ou mera supressão dos imprestáveis e dos decadentes, e preenchimento de lacunas. " (in Artigo cit. páginas 6 e 7)

13 (in Artigo cit. página 24)

14 in Artigo cit. página 7)

15 ob. cit. Páginas 578/579)

16 "A Importância do Procedimento Administrativo" in RDP 84, páginas 64 e seguintes.

17"Curvamo-nos à tradição, en despeito da voz "procedimento administrativo "minimizar-lhe a importância e ensombrecer sua adscrição aos cabíveis rigores que a expressão "processo" insistentemente evoca, in "Procedimento Administrativo ", capítulo da obra conjunta, "Direito Administrativo na Constituição de 1988 ", ed. Revista dos Tribunais, 1991, página 22.

18"Quanto a nós, entendemos que esse nome pouco importa de ser questionado, pois, como bem o disse, num de seus últimos trabalhos o saudoso administrativista argentino, Prof Bartolome Fiorini, a dicotomia nomenclatural resulta de não ter, até hoje, bem assentado que embora se desenvolvendo por meios distintos o exercício da função jurídica. do Executivo- que também é jurisdicional e idêntica em certas condições, à realizada pelo Judiciário - a controvérsia tem sua origem na confusão terminológica difundida pelo sistema do Contencioso-Administrativo francês (in Procedimento Administrativo y Recurso Jerarquico, Abeledo, B. Aires, 1970, pp. 22-23).

19 (ob. cit. página 23)

20 "O ato de direito privado expressa um poder de agir no interior da esfera de interesses do sujeito que o pratica. Não pode extravasá-la para ingressar na área jurídica de terceiros. Por isso normalmente, consiste em uma autolimitação ou em uma composição consensual de interesses dos que o praticam.
O ato administrativo, diferentemente, expressa um poder - que Alessi chamou de extroverso - de penetrar na esfera de interesses de terceiros, com o que interfere em área jurídica dos administrados. Portanto, desde que supedaneado em lei, constitui unilateralmente os administrados em obrigações" (cfr. CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO in "O ato Administrativo e Direitos dos Administrados", ed Revista dos Tribunais, 1981, página 22).

21 "Procedimento Administrativo - Proposta Para Uma Codificação " (in RDP 97/páginas 187 e seguintes)

22 Destaca CONTRIN NETO da Exposição de motivos do anteprojeto em referência o seguinte tópico "as manifestações da atividade da administração são multiformes, a daí a variedade (impossível de limitar e de classificar) dos processos adminitrativos. Ora ela tem por fim atender os interesses dos funcionários, em suas relações com o Estado, ora se apresenta como reguladora dos direitos de terceiros, ora, finalmente visa a proteção dos interesses fiscais, patrimoniais do Estado, em relação a todos quanto com ele se acham em situação de dependência. A codificação das normas de processo administrativo deve ter, por isso mesmo, uma generalidade que permita a sua aplicação aos casos especiais, por meio de disposições supletivas a serem criadas em leis, regulamentos e portarias. A técnica legislativa moderna, aliás, orienta-se neste sentido. A lei geral traça as grandes linhas, as normas fundamentais, os princípios que devem orientar a elaboração dos argumentos. Na lei geral encontra o poder regulamentar apenas as diretivas, os tipos essencias a que deve obedecer na elaboração dos regulamentos administrativos. Ao poder regulamentador cabe prover a maneira de executar a lei, de atender aos casos particulares, às peculiaridades das diferentes organizações administrativas. Como vimos acima, a preocupação máxima deve consistir em simplificar e uniformizar as normas de processo, não somente em benefício dos interessados e para o perfeito esclarecimento da verdade, mas ainda por uma razão econômica, que deve sempre ser levada em consideração "(in Revista cit. páginas 37 e 38)

24 DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO in "Competência Concorrente Limitada - O problema da conceituação das normas gerais (separata da Revista de Informação Legislativa a.25 n° 100, 1988, páginas 131 e 135).

25 (Ob. Cit. Páginas 152 e 159).