VISÃO SOCIOLÓGICA DO DIREITO À MORADIA

LUIZ NIVARDO C DE MELO

Procurador Geral Adjunto do Município de Fortaleza

Em primeiro lugar, manifesto meus agradecimentos aos organizadores deste proveitoso evento, de modo especial à Procuradora Geral deste Município de São Paulo, DRª MÔNICA HERMAN SALEM CAGGIANO e à DRª JUNE ALBERICI DE MELLO, Coordenadora de seu Centro de Estudos Jurídicos, pelo ensejo desta intervenção que me foi concedida, como representante da Procuradoria Geral do Município de Fortaleza.

Estejam certos, porém, de que outros colegas daquela Procuradoria poderiam trazer maior contribuição, bem mais adequada ao elevado nível dos trabalhos aqui debatidos, sobretudo quando se faz presente nosso Procurador Geral JOSÉ EMMANUEL SAMPAIO DE MELO que, em gesto de extrema confiança e com o apoio do Prefeito ANTÔNIO ELBANO CAMBRAIA, me atribuiu esta honrosa e difícil tarefa.

Conforta-me, porém, a certeza de que cada um dos ouvintes há de entender minhas limitações de ordem pessoal, convencendo-se, cada um de per si, da necessidade de se suprir a precariedade desta intervenção no presente painel, com o brilhantismo da participação de seu Coordenador, Dr. FÁBIO COELHO e de seus demais Expositores, PROFESSORES MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO e ÁLVARO VILAÇA AZEVEDO e dos Arquitetos HELOISA PENTEADO PROENÇA, DOMINGOS THEODORO DE AZEVEDO NETO E NILZA MARIA TOLEDO ANTENOR.

De outra parte, peço aos Senhores Participantes que, com generosidade, aceitem esta forma escrita de intervenção, como tentativa pessoal, no sentido de garantir maior concisão e análise do tema, em salvaguarda da paciência de todos quantos me honram com sua participação neste auditório.

Em segundo lugar, antecipo-me ao posterior convencimento de cada um de logo afirmando que não trago a este Plenário grandes referências ou construções doutrinárias, a respeito do tormentoso tema em debate centrado no DIREITO À MORADIA.

"Conferência proferida no Encontro Regional de Procuradores da Grande São Paulo, promovido pela Procuradoria Geral do Município de São Paulo, em outubro de 1995, com o tema central "O DIREITO À MORADIA".

E não as trago por dois motivos de compreensão elementar: de um lado, por imposição inarredável das limitações pessoais que demarcam esta intervenção: de outro emolduram as múltiplas carências da construção de moradias para os segmentos sociais de baixa renda, em todas as grandes metrópoles brasileiras. Cada um de nós conhece muito bem a complexidade dessas causas, de conteúdo mais sociológico do que jurídico, envolvidas que se encontram de liames de interligação de fatores sociais, econômicos e políticos, cujas soluções muitas vezes dependem da ação de pessoas ou de gestores públicos nem sempre comprometidos com o estudo ou com a solução dessa problemática desafiante.

Nesse sentido, poderíamos relembrar como oportunos os fundamentos da genial doutrina de ARNOLD JOSEPH TOYENBEE, grande tratadista inglês, em seus ESTUDOS DE HISTÓRIA CONTEMPORÂNEA. Na exposição sumária de seus ensinamentos, desponta a nítida relação existente entre o meio geográfico e o meio social. De suas observações minuciosas e persistentes, TOYENBEE conclui que há um desafio constante da natureza aos esforços humanos, um repto permanente do meio ambiente às populações neles inseridas. A hostilidade desse meio ambiente determina ao homem nele engolfado a necessidade de uma resposta urgente e eficaz.

Muitas vezes, esse desafio surge em proporções reduzidas. Outras tantas, esse desafio se agiganta e ameaça destruir o último estágio da capacidade de resistência do homem que a ele sucumbe ou dele foge, em busca de outro "habitat".

E neste caso, a fuga redunda também em derrota, tal como acontece sempre quando a resposta permanece estanque e ineficaz, em decorrência da inércia do homem ou da inoperância dos mecanismos sociais postos à sua ajuda.

E somente da resposta positiva dada ao desafio dominante de cada região e de cada povo, nascerá o impulso criador e fundo da civilização a se implantar ou a se desenvolver com plenitude no meio geográfico de sua inserção.

Dentro dessa perspectiva, consideremos por exemplo, as características do meio ambiente do Nordeste brasileiro, das quais emergem os desafios que a nossa região lança contra os núcleos populacionais nele existentes.

A par da uniformidade enervante das estações climáticas do Nordeste, é o fenômeno da seca o componente mais importante de nossa facies geográfica. E sem perquirirmos suas causas climatológicas, temos de reconhecer os drásticos efeitos daquele fenômeno dantesco e que tem deixado marcas profundas na civilização que um dia se instalou naquela região, atingindo, de uma forma ou de outra, todos os segmentos de sua população.

Relembremos as tintas marcantes do quadro exposto por EUCLIDES DA CUNHA em OS SERTÕES quando afirma que "O SERTANEJO É ANTES DE TUDO UM FORTE".

E diz mais o imortal épico de Canudos e de ANTÔNIO CONSELHEIRO:

"A seca não o apavora. E um complemento a sua vida tormentosa, emoldurando-a em cenários tremendos. Enfrenta-a estóico. Apesar das dolorosas tradições que conhece através de um sem número de terríveis episódios. alimenta a todo transe esperança de uma resistência impossível... Resignado e tenaz, com a placabilidade superior dos fortes, encara de fito a realidade incoercível, a reage. O heroísmo tem nos Sertões, para todo e sempre perdidas, tragédias espantosas... Surgem de uma luta que ninguém descreve - a insurreição da terra contra o homem".

Entretanto, este quadro, colhido das páginas comoventes da obra de EUCLIDES DA CUNHA, no curso das últimas décadas, tem sofrido profundas mutações, a partir da quebra do estoicismo marcante do sertanejo, à frente do desafio resultante das condições climáticas que o cercam.

São mutações profundas geradas pela expansão contínua dos meios de comunicação, levando aos rincões mais distantes do Nordeste a mensagem dos encantos e do conforto das grandes cidades. A inovação maciça desses novos valores tem contribuído de forma permanente, para mudar a índole do povo sertanejo, atraindo-o, em levas constantes, para os grandes centros urbanos.

É o fenômeno do êxodo rural, conhecido de todos nós e que hoje atinge todas as demais regiões interioranas do país, em conseqüências de outros fatores determinantes e tão graves como a seca Nordeste. Temos como exemplo o sistema fundiário a exigir uma reforma agrária racional, eficiente e sem as peias da demagogia e das intransigências ideológicas tacanhas.

Têm sido estes, Sr. Presidente, os graves desafios que, de acordo com os postulados da teoria de TOENBEE, foram postos à frente do povo brasileiro, como premissas de uma civilização evolutiva e integrada. Examinando-se, porém, o atual estágio de desenvolvimento desse processo contínuo, cada um de nós é consciente da ineficácia das respostas dadas a esse desafio de integração social.

Sem embargo, somos levados à conclusão inexorável de que a nossa geração, assim como as gerações que nos antecedam, não quiseram ou não souberam descobrir a resposta eficiente aos desafios que lhes foram postos.

É lamentável dizê-lo: todos fracassamos, na medida em que, por tais ou quais motivos, permitimos a configuração da atual textura social do povo brasileiro, marcada pelos efeitos decorrentes da concentração de grandes riquezas em determinadas regiões ou nas mãos de grupos reduzidos e privilegiados.

Os resultados dessa realidade também são conhecidos de todos nós e nos deixam estarrecidos diante da complexidade que os envolve. Há o analfabetismo. Há o desemprego. Há a crimilidade. Há a mortalidade infantil.

Há a prostituição infantio- juvenil. Há o gravíssimo problema da habitação, atingindo todos os cinturões de miséria absoluta que circundam todas as grandes metrópoles do país. despontando neste último tópico o motivo deste nosso encontro.

Confortam-nos as primeiras manifestações que se afirmam em torno desse desafio grandioso, a partir de princípios básicos contidas na Carta Suprema da Nação.

Assim é que, logo em seu art. 1.°, encontramos entre os fundamentos da própria República, a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Claro que esses valores não se ajustam às péssimas condições de vida de todos quantos se amontoam e favelas deprimentes de nossas cidades, em condições que, por si, negam essa dignidade ao ser humano.

Afinal, ser cidadão, desde os primórdios da civilização humana, implicava o direito de poder usufruir de todos os benefícios que a CIVITAS oferecia a todos quantos nela Habitavam. Ser cidadão sempre foi a garantia de respeito ao seu valor individual, à sua dignidade pessoal, afirmando-se nesse mesmo valor o motivo que levou o Apóstolo Paulo a protestar contra seus algozes, quando estes queriam vilipendiá-lo com a morte na cruz: CIVIS ROMANUS SUM.

Em seu art. 3.°, a nossa Constituição aponta entre outros objetivos da República. a construção de uma sociedade livre, justa e solidária: a erradicação da pobreza e da marginalização, bem como a redução das desigualdades sociais e regionais. Tais objetivos jamais poderão ser alcançados, mesmo em seus estágios mais elementares, sem que antes se enfrente o desafio da moradia das populações que integram os bolsões de miséria absoluta de nossos grandes centros urbanos.

Há outros tópicos da Carta vigente que revelam as preocupações do constituinte de 1988 no que tange à moradia. Seu art. 7.°, IV a inclui entre ás necessidades básicas e vitais da família a serem atendidas pelo salário mínimo, assegurado ao trabalhador, mesmo se sabendo, de antemão, que seu respectivo valor é aviltante e, por isso mesmo, tido como principal fator de concentração de rendas neste país.

Passos à frente, em seu art. 23, IX, estabelece como competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. "PROMOVER PROGRAMAS DE CONSTRUÇÃO DE MORADIAS E A MELHORIAS DAS CONDIÇÕES HABITACIONAIS E DE SANEAMENTO BÁSICO, combatendo, nos termos do inciso subseqüente, AS CAUSAS DA POBREZA E OS FATORES DE MARGINALIZAÇÃO, PROMOVENDO A INTEGRAÇÃO SOCIAL DOS SETORES DESFAVORECIDOS".

De novo, somos levados ao entendimento de que sem se resolver o problema da moradia dos segmentos sociais de absoluta carência, não há como se possa falar em integração social da nação brasileira, agredida em sua dignidade coletiva pelos quadros de miséria que circundam suas grandiosas metrópoles.

É verdade. Quanto a esses quadros de miséria absoluta e a partir das vertentes constitucionais há pouco referidas, emerge uma nova consciência nacional, reclamando medidas conjunturais de emergência e capazes de inverter todas essas situações de injustiça social aguda.

Nesta cruzada coletiva contra o abandono de tantos, emerge o pioneirismo dos Municípios brasileiros, quando estabeleceram, na maioria de suas Cartas Orgânicas princípios, normas e programas, todos comprometidos com a necessidade de construção de moradias populares.

Destacamos, como primeiro exemplo, os arts. 167 a 171 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, bastando-nos o enunciado do inciso I, do citado art. 167, ambos assim redigidos:

"Art167 - É de competência do Município com relação à habitação:

I - elaborar a política municipal de habitação, integrada à política de desenvolvimento urbano, promovendo programas de construção de moradias populares, garantindo-lhes condições habitacionais e de infra-estrutura que assegurem um nível compatível com a dignidade da pessoa humana".

Ao estabelecer essa diretriz institucional, o constituinte deste Município, sem dúvida alguma, demonstrou sua revolta diante do quadro de tantas e de tão graves carências de moradias que afligem as populações periféricas do maior centro urbano do hemisfério sul do planeta.

Esta manifestação de consciência coletiva diante desta gravidade tão bem conhecida de todos quantos habitam esta magnífica metrópole, há de contribuir, de forma eficiente e decisiva, para despertar também a consciência de todos os segmentos do Poder Público neste País, a consciência de todos os brasileiros, chamando-os a uma ação conjunta de combate a tanta miséria.

E de Fortaleza, que mensagem poderemos expor aos participantes deste evento'? Afinal, quais as respostas estruturais que a progressista capital cearense tem oferecido aos desafios idênticos a todos os demais que afligem as grandes cidades brasileiras'?

Lamentavelmente, não constituímos nenhuma exceção a essa regra. Em cada período cíclico das secas, aumenta o êxodo rural das populações sertanejas, em busca dos sonhos de vida fácil a abundante da Capital. Os sertões se despovoam, na medida em que incham as nossas áreas periféricas, com o surgimento incontrolável de inúmeras favelas, invadindo espaços públicos e as áreas de preservação ambiental, como as margens dos rios, das lagoas e as próprias dunas.

Trata-se de um processo cujas causas primárias escapam de quaisquer condições de controle da Administração Municipal, porquanto, em sua essência, decorrem da influência dramática das secas, do sistema fundiário das propriedades rurais e da própria política de custeio das atividades agropastoris da região.

O resultado da influência incontrolável desses fatores se revela nas 351 favelas surgidas em diversas áreas urbanas de nossa capital, compondo-se de quase CEM MIL UNIDADES, nas expansão numérica desses dados é alarmante e permanente, em decorrência não apenas do crescimento vegetativo de seus aglomerados humanos, em índices, por via de regra. excepcionais, mas também por determinação inexorável do continuo fluxo imigratório das sofridas comunidades sertanejas.

Esta realidade tocou também os mentores de nossa Lei Orgânica, quando inseriram no seu Capítulo da POLÍTICA URBANA, uma Seção especifica DA HABITAÇÃO, impondo ao Município a obrigação de estabelecer uma política habitacional integrada nas ações correlatas da União e do Estado, objetivando solucionar a carência desse setor, com a oferta de lotes urbanizados, com o estímulo e incentivo à formação de cooperativas populares de habitação e a formação de programas habitacionais pelo
sistema de mutirão e autoconstrução.

Compõem, ainda, essas ações do Município os programas de urbanização das favelas, como atividade contínua a permanente, a integrar o próprio planejamento urbano da cidade como um todo.

A par dessa diretrizes institucionais, já existem diversas ações de conteúdo prático de largo e excelente alcance social.

Assim é que, por Lei de 21 de novembro de 1989, foi CRIADO O FUNDO DE TERRA NO MUNICÍPIO, destinado à IMPLANTAÇÃO DE PROGRAMAS HABITACIONAIS DE INTERESSE SOCIAL. Compõem esse Fundo, entre outras, as áreas decorrentes da permuta com o Poder Público, dos direitos de construção, para zonas dotadas de infra-estrutura urbana e equipamentos sociais, delineandose naquela diploma legal os primeiros contornos do solo criado, como instituto associado aos programas de moradia popular.

A par disso, foi instituído como integrante do FUNDO DE TERRAS, o percentual obrigatório de CINCO POR CENTO do total da área de cada loteamento, surgindo, assim, um valioso fator de socialização da propriedade urbana, sem encargos para o erário e sem demandas judiciais. A própria Lei cuidou de admitir a opção de oferta de outra área estranha ao loteamento, em qualquer outra zona do Município, desde que ocorra a prévia aprovação do Poder Público e seja mantida a equivalência avaliatória dos seus preços de mercado.

Os limites desta exposição e a paciência do plenário não admitem o exame mais minucioso de todo o programa assistencial prestado pela atual Administração do Município de Fortaleza, no seu esforço ingente de desenvolver a melhoria das condições de vida das favelas que circundam a cidade.

Entretanto, permitam-nos uma breve referência ao PROGRAMA DO MUTIRÃO HABITACIONAL, instituído por lei e desenvolvido partir da doação, pelo Poder Público, do terreno e do material de construção aos seus participantes, organizados em associações de trabalho coletivo. Mais de CINCO MIL CASAS Já foram construídas, abrigando mais de VINTE E CINCO MIL PESSOAS.
Tudo isso, sem dúvida alguma, é ainda muito pouco diante do desafio da realidade existente. Afinal, os grandes desafios estruturais da coletividade crescem em proporções geométricas, com a interligação simultânea de causas e efeitos, ao mesmo tempo em que as medidas propostas ou adotadas crescem, quando muito, em proporções aritméticas.

Neste sentido, afirma-se a procedência da teoria apavorante de MALTHUS, não em relação aos meios de subsistência alimentar das grandes populações dos país integrantes do terceiro mundo, mas em relação aos meios de combate à miséria e à pobreza absolutas que atormentam vários de seus segmentos.

O estágio seguinte deste programa assistencial do Município de Fortaleza fluirá do FUNDO MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO, previsto em seu PLANO DIRETOR, concebido quanto aos seus fundamentos legais, sob a égide do primoroso art. 182 da Constituição Federal.

Como receita prioritária desse FUNDO, teremos, muito em breve, a geração de recursos financeiros provenientes da outorga onerosa do SOLO CRIADO, instituto também derivado do PLANO DIRETOR da cidade, cujas dissensões doutrinárias que o cercam não podem se conter nos limites destas considerações.

Tal como aconteceu com o PLANO DIRETOR DE SÃO PAULO o de Fortaleza também instituiu para todo o Município o índice um, que permite ao proprietário construir o equivalente à área do seu terreno, sem a outorga onerosa do solo criado ou adicional. A lei que entre nós disciplinará este instituto ainda se encontra na fase embrionária de seu projeto preliminar, a ser entregue ao debate , dos diversos setores aos quais o tema interessa.

Seus princípios básicos verteram das concepções doutrinárias contidas na CARTA DO EMBU, elaborada sob o patrocínio da FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA e sob a inspiração predominante do mestre EROS ROBERTO GRAU, no ano de 1977.

De acordo com os princípios básicos deste instituto contidos nos ensinamentos do citado mestre.

"Se o proprietário de imóvel não desejar cumprir a obtenção onerosa de que se trata, conformando-se com a desvantagem, jurídica de não poder construir além do índice em questão, nem por isso poderá ser censurado por se ter conduzido contra a lei".

"Trata-se, indubitavelmente, no caso, de um ônus, vínculo imposto à vontade do proprietário do imóvel como condição para a satisfação do seu próprio interesse e cujo descumprimento não importa a aplicação de sanção jurídica, mas tão somente efeitos econômicos negativos. Não há, pois, como confundir a obtenção da outorga onerosa de que se cuida com qualquer figura a que corresponda OBRIGAÇÃO tributária" (V. Rev da PGM-Fort. Vol. I,1992, pág.19).

A margem de quaisquer debates que o tema suscite, o importante é que as Administrações Municipais adotem o instituto do solo criado como sendo "o mais eficiente instrumento de controle do uso do solo urbano e de justiça distributiva dos encargos públicos da urbanização", de acordo com a oportuna advertência do saudoso municipalista HELY LOPES MEIRELLES (V Direito de Construir, 6.a Ed. Malheiros, pág. ).

Não só este instituto, com todos os mecanismos a ele vinculados, como quaisquer outros de igual eficiência, devem ser adotados pelos Municípios como indispensáveis à eficácia urgentíssima de suas ações de apoio à moradia popular.

Cada um de nós já se convenceu das proporções que esse desafio assumirá nos próximos anos se persistirem os efeitos dessa desastrosa política de distribuição de renda, dentro dos atuais padrões insensatos e insensíveis do neoliberalismo que se propõe transformar o cidadão brasileiro em simples peça de manipulações teóricas, dentro do modelo econômico imposto à sociedade, em nome da supremacia dos interesses do Estado, no combate à inflação, gerada da irresponsabilidade insana dos gestores dos gastos públicos, de suas ações deletérias e todo o sistema produtivo da nação.

A esses efeitos iminentes, sob o gravame dos índices crescentes do desemprego, devemos somar, na perspectiva das próximas décadas, os efeitos imprevisíveis que decorrerão dos atuais níveis de miséria absoluta em que vivem mais de TRINTA E TRÊS MILHÕES de brasileiros.

Neste quadro serão inseridos, em relação às grandes cidades, não só os contingentes trazidos pelo êxodo rural, mas também um inestimável número de empregados urbanos que serão substituídos pela robótica a ser brevemente implantada nos grandes parques industriais do país, sem que tenhamos ainda os mecanismos sociais de enfrentamento dessa perspectiva preocupante.

Todas as conseqüências dessa realidade hão de se refletir sobre o planejamento e as metas das Administrações Municipais, sobretudo nos grandes centros urbanos.

A extensão de todos esses desafios demonstra a responsabilidade imposta às gerações que se encontram à frente dos destinos da nação; impostos a cada um de nós que participa deste conclave de onde, ao certo, sairemos convictos da necessidade de uma resposta urgente a ser dada às inquietações sociais que atingem a todos que delas participam.

Parodiando A. J. TOYENBEE, concluo dizendo:

O DESAFIO QUE NOS É FEIT0, EM NOSSA GERAÇÃO, É ESTE DE TUDO FAZERMOS PARA QUE ESTAS INQUIETAÇÕES QUE NOS ATORMENTAM EM RELAÇAO À REALIDADE SOCIAL BRASILEIRA E AO FUTURO DE NOSSAS GRANDES CIDADES NAO VENHAM A SER VERDADEIRAS.