O
PERFIL DO ESTADO NEO-LIBERAL
LUCIOLA
MARIA DE AQUINO CABRAL
Procuradora
do Município | Especialista em Direito Público
O surgimento do Estado Social, após a segunda guerra, acarretou
profundas modificações na economia, o que veio a provocar a busca da realização
do ideal de igualdade. A luta da classe proletária contra o não
intervencionismo estatal revelou sua grande insatisfação com o Estado Liberal,
em virtude de sua completa incapacidade de concretizar os sonhos de liberdade e
prosperidade, de acordo com os ideais da revolução francesa. A liberdade
deixava de ser vista como valor absoluto e primordial à existência humana, por
não possibilitar por si só a satisfação de todos os anseios do indivíduo.
Tais fatos foram determinantes para dar início a transformação do modelo de
Estado então sedimentado. A transição decorreu em conseqüência
das injustiças sociais ocasionadas pelo individualismo e extrema neutralidade do
Estado Liberal, fazendo com que crescesse na sociedade a necessidade de justiça
social. Nasceu, assim, o Estado Social de Direito, mais voltado a afirmação dos
direitos sociais e às aspirações de justiça social, embora tal concepção, na
opinião de muitos autores seja de "ambigüidade
manifesta", como diz Jose Afonso da Silva, ressaltando que:
"Primeiro, porque a palavra social está sujeita a várias interpretações.
Todas as ideologias, com sua própria visão do social e do Direito, podem
acolher uma concepção do Estado Social de Direito, menos a ideologia marxista
que não confunde o social com o socialista. A Alemanha nazista, a Itália
fascista, a Espanha franquista, Portugal salazarista, a Inglaterra de Churchill
e Attlee, a França, com a Quarta República, especialmente,
e o Brasil, desde a revolução de 30 - bem observa Paulo Bonavides - foram
"Estados sociais", o que evidencia, conclui, "que o Estado
social se compadece com regimes políticos antagônicos, como sejam a democracia,
o fascismo e o nacional-socialismo. Em segundo lugar, o importante não é o
social, qualificando o Estado, em lugar de qualificar o Direito."1
Na verdade, o surgimento dos direitos sociais é que fez modificar a velha
estrutura do Estado Liberal, cujo formalismo impedia a realização do ideal de
igualdade. Dentro desse contexto, o ideal de igualdade se apresenta como de
maior relevância, configurando-se como principal fundamento da transformação
política e jurídica do Estado, de conteúdo essencialmente formado por valores
sociais, influenciados, por certo, pelo crescente desenvolvimento econômico.
O eminente Prof. Paulo Bonavides, em seu Curso de Direito Constitucional,
destaca que: "O centro medular do Estado social e de todos os direitos de
sua ordem jurídica é indubitavelmente o princípio da igualdade. Com efeito,
materializa ele a liberdade da herança clássica. Com esta compõe um eixo ao redor
do qual; gira toda a concepção estrutural do Estado democrático contemporâneo.
De todos os direitos fundamentais a igualdade é aquele que mais tem subido de
importância no Direito Constitucional de nossos dias, sendo, como não poderia
deixar de ser, o direito-chave, o direito-guardião do Estado social."2
Com base nessa perspectiva é que se fará a análise do princípio da igualdade
tal como contido no art. 5° da Constituição Federal, em face do atual modelo de
Estado neo-liberal que se quer implantar.
É inconteste o fato de que a Constituição vigente adotou a teoria do Estado
social. Importa, entretanto, saber se os direitos sociais básicos por ela
definidos, como os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, por
exemplo, além de outros propriamente ditos como a educação, a saúde, o
trabalho, o lazer, a segurança etc., devem ou não ser garantidos pelo Estado,
vez que estão inseridos entre os direitos fundamentais. Colocando-se a questão
sob outra ótica cabe indagar se as mudanças pretendidas pelo governo acarretam
ou não a subversão do ordenamento, vez que afrontam direta e profundamente as
regras ora impostas.
É sabido que a grande revolução que se deu no constitucionalismo moderno,
relativamente aos direitos fundamentais de segunda geração foi, exatamente, a
conscientização da necessidade de proteção desses direitos.
Mais que reconhecidos e postos, devem ser eles garantidos por
instrumentos capazes de fazê-los sair de uma realidade apenas formal para
incorporar-se a realidade material, ou seja, ao
patrimônio do indivíduo. Essa nova concepção conferiu um caráter diferente aos
direitos fundamentais, efetivados por meio das chamadas garantias
institucionais, que sintetizam, na prática, o aspecto objetivo desses direitos,
segundo a formulação proposta por Carl Schmitt. Como ressalta ainda o Prof.
Paulo Bonavides: "A concepção de objetividade e de valores relativamente
aos direitos fundamentais fez que o princípio da igualdade tanto quanto o da
liberdade, tomasse também um sentido novo, deixando de ser mero direito
individual que demanda tratamento igual e uniforme para assumir, conforme
demonstra a doutrina e a jurisprudência do constitucionalismo alemão, uma
dimensão objetiva de garantia contra atos de arbítrio do Estado."3
A objetividade que se conferiu aos direitos fundamentais acarretou,
necessariamente, uma mudança na atitude do Estado perante o indivíduo,
obrigando-o a uma atuação positiva (fazer) ou negativa (não fazer/absterse), mas não mais omissiva simplesmente.
Todavia, na prática, o que se verifica é uma ausência quase total, em algumas
áreas, de ação do Estado e, de outras, um intervencionismo demasiado,
notadamente em setores da economia, onde deveria exercer atividade apenas de
caráter suplementar ou de fomento. O crescimento desmesurado da máquina
administrativa, aliado a sobrecarga de obrigações e as intervenções não
planejadas, contribuíram para a ineficiência do Estado e para sua omissão no
que pertine a satisfação de direitos sociais básicos.
A crise de estatalidade que se instaurou em nosso país, entretanto, é antes a
acima de tudo, uma crise constitucionalista. Buscam-se alternativas para
resolver a difícil questão da aplicabilidade das normas constitucionais em
vigor, fazendo exsurgir de um lado, a polêmica necessidade de transformação do
Estado, através da criação de um novo modelo denominado "neo-liberal" e, de outro, a legitimidade das mudanças
por meio de emendas à constituição.
Não há dúvida de que o papel do Estado precisa ser redefinido. Tal redefinição,
contudo, não pode atropelar o processo democrático em andamento nem
desestabilizar a ordem jurídica, considerando-se que não há Estado de Direito
sem legalidade, nem democracia sem cidadania, elemento caracterizador da
participação popular.
É necessário atentar para a nossa realidade fática, não aderir a modismos,
porque hoje muito se fala em "Estado Mínimo e Estado Subsidiário" ,
embora muitos não saibam sequer a distinção entre um e outro. Muito corrente
também é o discurso a respeito da necessidade de se reduzir o tamanho da
máquina administrativa, o "monstro frio" em que se transformou o
Estado. Certo é que o Estado, enquanto tal, não poderá deixar de ter e exercer
atividades essenciais que lhe são inerentes e típicas do Poder Público. Nesse
sentido é o entendimento da profa. Maria Silvya
Zanella DI PIETRO: "Devem ficar a cargo do Estado as atividades que lhe
são próprias como ente soberano, consideradas indelegáveis ao particular
(segurança, defesa Justiça, relações exteriores legislação polícia): e devem
ser regidas pelo princípio da subsidiariedade as atividades sociais (educação,
saúde, pesquisa, cultura, assistência) e econômicas (industriais, comerciais,
financeiras), as quais o Estado só deve exercer em caráter supletivo da
iniciativa privada, quando ela for deficiente.
Como se vê, não se confunde o Estado Subsidiário com o Estado Mínimo; neste, o
Estado só exercia as atividades essenciais, deixando tudo mais para a
iniciativa privada, dentro da idéia de liberdade
individual que era inerente ao período do Estado Liberal; naquele, O Estado
exerce as atividades essenciais, típicas do Poder Público, e também as
atividades sociais e econômicas que o particular não consiga desempenhar a
contento no regime da livre iniciativa e livre competição; além disso, com
relação a estas últimas, o Estado deve incentivar a iniciativa privada,
auxiliando-a pela atividade de fomento, já referida.
No caso dos serviços públicos típicos do Estado, prevalecem os procedimentos e
princípios próprios do regime jurídico administrativo ou de direito público; no
caso das atividades sociais e das atividades econômicas exercidas
subsidiariamente, o Estado deve procurar formas mais flexíveis de atuação,
somente possíveis pela aplicação predominante do direito privado, derrogado
parcialmente pelo direito público apenas no que seja essencial para assegurar o
cumprimento dos fins sociais."4
O que se sugere é a parceria do Poder Público com o setor privado, no intuito
de viabilizar o desenvolvimento social e o crescimento econômico do país. A
participação é, portanto, requisito imprescindível ao aprimoramento do Estado,
à medida em que a busca de soluções para os graves problemas sociais,
principalmente, violência e desemprego, envolve não só fatores como o
crescimento da economia e o aumento da produção, mas também a cooperação da
sociedade civil. A parceria com a iniciativa privada, se bem direcionada,
poderá trazer muitos benefícios, ainda quando esta necessite ter suas
atividades subsidiadas. A gestão participativa precisa ser reestudada e
reformulada, a fim de se adequar as regras do ordenamento.
O que não é possível é promover uma completa reforma do Estado, apenas para que
este se adapte as regras do poder econômico. As mudanças devem ser procedidas
com base na legalidade e na legitimidade, com vistas a se alcançar os fins
sociais apontados pela Constituição.
Importantes considerações sobre a matéria podem ser encontradas na obra Direito
Administrativo de Participação, de Fabiana de Menezes Soares: "A discussão
sobre esta "redefinição" do Estado envolveu a discussão ideológica
acerca das acepções do termo Estado, enquanto instrumental apto à consecução de
fins concretos, ou seja, o Estado frente aos problemas econômicos e sociais e
também as relações criadas entre Estado e sociedade civil, a capacidade do
Estado em, eficazmente, garantir o cumprimento daquilo que lhe convém
historicamente: governar bem.
Assim, no desenvolvimento do próprio Estado, nos deparamos com duas opções,
segundo Klicksberg (1994), o Estado oposto à
sociedade civil ou o Estado associado à sociedade civil, ou seja, em parceria,
em concerto. O "Estado inteligente", conforme expressão do referido
autor, é aquele que escolhe a segunda opção, buscando o desenvolvimento humano
como objetivo final, reforçando e aumentando a democracia, trabalhando em
conjunto com a sociedade civil, para realizar um projeto nacional de
produtividade e crescimento.
Além disso, é inteligente o Estado que cria uma política estratégica a longo
prazo, que trabalha em colaboração com o mercado, retirando-se de setores que
não são os institucionalmente seus, que elimina a corrupção e utiliza todos os
meios disponíveis para a promoção e apoio da organização e desenvolvimento da
sociedade civil."5
A dificuldade que se coloca é traçar os limites dessa parceria, de modo que se
possa deixar bem definido o que seja serviço público e o que seja "gestão
privada de serviços públicos" , segundo o conceito adotado pela escola do
serviço público (Duguit, Jèze,
Bonnard, Rolland). Por isso, é de crucial importância
precisar o conceito de privatização, que em sua forma mais ampla compreende a
DESREGULAÇÃO, a DESMONOPOLIZAÇÃO, a VENDA DE AÇÕES DE EMPRESAS ESTATAIS AO
SETOR PRIVADO, a CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS e os CONTRACTING OUT (convênios
e contratos de obras e prestação de serviços). Nesta última modalidade é que se
inclui a TERCEIRIZAÇÃO. Registre-se que estas são as técnicas indicadas pela
Profa. Maria Silvya Zanella DI PIETRO, existindo,
entretanto, outras classificações apontadas por diferentes autores.
No direito brasileiro, a privatização encontra-se disciplinada pela Lei no.
8031/95, restringindo-se a transferência de ativos ou de ações de empresas
estatais para o setor privado. No entanto, a contratação de pessoal para a
prestação de serviços, vem sendo praticada de forma indiscriminada pela
Administração Pública, a título de serviços "TERCEIRIZADOS", embora
se saiba que, na realidade, trata-se de uma maneira encontrada para fraudar os
preceitos constitucionais. Tal procedimento afronta os princípios da
IMPESSOALIDADE, MORALIDADE e, sobretudo, o da IGUALDADE. O acesso a cargos,
empregos e funções deve se dar por meio de concurso público. A exceção prevista
no inc. IX do art 37 da Constituição Federal
destina-se, exclusivamente, a viabilização e a continuidade do serviço público
em situações emergenciais (a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo
determinado para atender a necessidade temporária de
excepcional interesse público). O atendimento de tais necessidades, porém, não
se fará arbitrariamente nem poderá perdurar por tempo indefinido, como soe
acontecer. Se o serviço exige a permanência da atividade, esta não poderá ser
mantida sob a forma de "contratação de caráter excepcional". Para
tais situações, o Poder Público poderá fazer uso da DESCENTRALIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA- POR SERVIÇOS (criando uma pessoa jurídica de direito público ou
privado e a ela atribuindo a titularidade e a execução de determinado serviço
público - fundação, autarquia etc), ou, POR
COLABORAÇÃO (por meio de contrato - concessão de serviço público - ou por ato
administrativo unilateral - permissão -atribuindo-se a uma pessoa jurídica de
direito privado a execução de serviço público, conservando o poder concedente
sua titularidade).6
Se se busca por esta forma, dar maior agilidade ao Estado, desvencilhando-se
dos nós jurídicos que emperram o funcionamento da máquina administrativa, em
nome de uma eficiência duvidosa E de uma política nem tão comprometida assim
com os valores sociais eleitos pelo povo, não se deve perder de vista que o
pano de fundo da situação é a crise constitucionalista que enfrentamos. As
soluções para os problemas econômicos E sociais não pode justificar o
rompimento com a ordem jurídica estabelecida. A segurança das relações
jurídicas é comprometida toda vez que se opta por uma solução contrária ao
interesse público. O desrespeito as normas
constitucionais está se tornando cada dia mais usual, mais comum, refletindo o
profundo descompromisso da classe política para com a sociedade e a completa
incapacidade de compatibilizar a realidade jurídica com a vontade política.
Cada governante traça o perfil do ordenamento jurídico como lhe convém,
moldando o Estado de acordo com a sua própria concepção. Esta tem sido a tônica
do novo modelo de Estado que está florescendo entre nós. A atual Constituição
não consegue ser boa o suficiente, a ponto de atender aos mais verdadeiros
anseios e as mais abissais aspirações neo-liberais.
Entendemos, porém, que a ênfase deva ser dada a nossa realidade social, como a
falta de saneamento básico, o desmonte do serviço de saúde pública, a falta de
escolas para as populações carentes, a miséria e a fome, estes sim, problemas
carecedores das mais profundas mudanças.
Como bem salienta o ilustre jurista Juarez de Freitas: "Certo, o Estado
brasileiro precisa ser, cautelosa e idoneamente, redesenhado, mais por força
dos imprevistos da realidade do que por motivações de cunho ideológico.
Inegável, outrossim, que tal reformatação deve ser feita sem que se extravie a
sua funcionalidade, sobremodo, a fiscalizatória, indispensável para garantir o
caráter público de determinados serviços. Impede pôr em realce que, se o modelo
de Estado intervencionista - direto, pesado e ineficiente - cede lugar a um
outro que se quer mais regulador, não menos evidente a mantença do portentoso
desafio de ser eficaz e jamais omisso nesta nova empresa.
Ademais, incontestável o paradoxal fenômeno de um Estado em demasia, em
determinadas áreas, a de carência estatal, em outros setores nevrálgicos, razão
pela qual, na análise dos serviços públicos, urge recordar que a cogência do interesse público deve ser respeitada o
suficiente para que se instaure um Estado fortemente democrático no cumprimento
de suas tarefas primordiais, nunca deixando de desempenhar aquelas
insubstituivelmente suas e sem cometer o desatino de se entregar as mãos
visíveis e invisíveis de grupos egotistas, que agridem mortalmente os laços que
nos fazem uma nação a caminho de um povo desenvolvido.
A mudança de compreensão do Estado, em matéria de prestação dos serviços públicos,
reduzindo a sua participação direta e alargando a sua dimensão fiscalizadora,
brota - como se disse - de profundas imposições de realidades cambiantes a
exigir uma era nova também para a Administração Pública. As empresas vêm-se
reestruturando, de sorte que o Poder Público, por igual, vê-se obrigado a
fazê-lo. No entanto , todo o cuidado apresenta ser
diminuto no sentido de que o Estado se mostre capaz de impedir a ablação de
suas especificidades, como pretendem aliás, os adeptos da denominada privatização
selvagem ou ignominiosa desconstrução da esfera pública. Vale registrar, a este
propósito, a pertinente observação de Raymond Aron no sentido de que o mito do
enfraquecimento do Estado é o de que este só "existe para produzir e
distribuir recursos e que, resolvido o problema da produção e da distribuição
dos recursos, não será mais necessário". Afinal, inafastável a atuação da
autoridade como fator, por assim dizer, racionalizante
das condutas, porém, esta atuação precisa ser limitada pela própria racionalidade."7
O que se pode concluir de tudo isso, é que a política neo-liberal
do atual governo vem, sutilmente, corroendo as bases de sustentação do Estado
desenhado pela Carta Magna de 1988. Os direitos sociais nela prescritos
encontram-se seriamente ameaçados, direitos estes, destaque-se, inseridos entre
os direitos fundamentais.
Os problemas sociais, políticos e econômicos de uma nação não se resolvem à
custa de freqüentes alterações em seu texto
constitucional. Emendar a Constituição nunca foi sinônimo de solução e jamais
será. A problemática da ingovernabilidade está mais afeita a uma outra questão,
esta sim, curial para todos nós: a aplicabilidade das normas constitucionais. O
que é feito das leis complementares e ordinárias que já deveriam ter sido
elaboradas para se dar eficácia aos preceitos constitucionais- Ao que parece, o
caráter progressista e eminentemente social da vigente Constituição abalou as
estruturas de determinados grupos econômicos, de grandes latifundiários e da
reduzida camada dos detentores de riquezas deste país. Governar bem não
significa modificar o ordenamento jurídico toda vez que este se lança em defesa
dos cidadãos e das instituições por ele abrigadas. Os direitos e garantias
fundamentais são eixos do sistema, funcionando, digamos assim, como uma espécie
de contrapeso aos possíveis atos de arbítrio do Estado. A reforma da Constituição
através de emendas representa uma ruptura nos alicerces jurídico e social do
Estado originalmente definido pelo Poder Constituinte, ou seja, aprovado e
escolhido pelo povo.
A título de exemplificação, citaremos a proposta de reforma tributária apresentada
pelo governo no final de 95, a qual, no entendimento de José Tarcísio de
Almeida Melo "possui características peculiares de tendência
centralizadora, de fortalecimento da arrecadação da União e de flexibilização
do processo legislativo de imposição.
Tal flexibilização é a que chama a atenção dos leitores do texto, porque
arrasta da lei complementar e qualquer lei ordinária e até mesmo à medida
provisória e instrumentalização da instituição de tributos federais".8
Não se pode pensar que as soluções para todos os problemas vivenciados pelo
povo brasileiro passam por constantes alterações à Constituição. Tal raciocínio
é de uma inconseqüência tremenda, prestando-se
somente para revelar o descompasso entre a realidade política e a realidade
social, postas em confronto pelo ordenamento jurídico. A concentração do poder
nas mãos do Chefe do Executivo causará o desequilíbrio do sistema e dificultará
o engajamento da sociedade no intrincado processo de democratização do Estado,
tornando inúteis quaisquer garantias postas à disposição dos indivíduos.
A concretização do ideal de igualdade ainda é a grande conquista que se
pretende alcançar, mas para encetar mudanças é preciso ter ética e, acima de
tudo, lucidez e racionalidade para pô-las em prática. Tudo, é claro, dentro da
estrita legalidade.
NOTAS
1 In Curso de Direito Constitucional Positivo. Ed. RT, 5a ed., São
Paulo, 1989, pág. 102.
2 In Curso de Direito Constitucional. Ed. Malheiros, 4a ed., São
Paulo, 1993, págs. 301-302.
3 In Curso de Direito Constitucional. Ed. Malheiros, 4a ed.. São Paulo, 1993, págs. 301-302.
4 In Parcerias na Administração Pública. Ed. Atlas, São Paulo,1996,
págs. 22-23.
5 In Direito Administrativo de Participação. Ed. Del Rey,Belo Horizonte,1997, págs.
117-118.
6 Di Pietro, ob. cit., pág. 33.
7 In Estudos de Direito Administrativo. Ed. Malheiros, São
Paulo,1995, págs. 34-35.
8 Direito Constitucional Brasileiro. Ed. Del Rey, Belo Horizonte,
1996, pág. 305.
BIBLIOGRAFIA
1. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional
Positivo. Ed.RT, 5a ed., S.P., 1989.
2. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. Ed.
Malheiros, 4a ed., S.P.,1993.
3. DI PIETRO,
Maria Silvya Zanella. Parcerias na Administração Pública. Ed. Atlas.S.P.,1996.
4. RIVERO, Jean. Direito Administrativo. Ed. Livraria Almedina,
Coimbra, 1981.
5. SOARES, Fabiana de Menezes. Direito Administrativo de
Participação Ed. Livraria DEL REY, B.H.,1997.
6. FREITAS, Juárez. Estudos de Direito
Administrativo. Ed. Malheiros,S.P., 1995.
7. MELO, José Tarcísio de Almeida. Direito Constitucional
Brasileiro. Ed. Livraria DEL REY, B.H., 1996.