DUMPING SOCIAL TRABALHISTA INTERNO E O SISTEMA BRASILEIRO DE DEFESA DA CONCORRÊNCIA (SBDC)

SOCIAL DUMPING INTERNAL LABOR AND THE BRAZILIAN SYSTEM OF COMPETITION DEFENSE (BSCD)

Leila Bijos

Doctor of Philosophy (PhD) in Sociology and Criminology, pela Saint Mary’s University, Canadá. Professora do Mestrado Stricto Sensu em Direito, Universidade Católica de Brasília. E-mail: leilabijos@gmail.com

Júlio Cesar de Aguiar

Doctor of Philosophy (PhD) in Law, pela Universidade de Aberdeen, Reino Unido. Professor do Mestrado da Universidade Católica de Brasília. Procurador da Fazenda Nacional. E-mail: juliocesar.deaguiar@gmail.com.

José Heraldo de Sousa

José Heraldo de Sousa. Mestrando em Direito na Universidade Católica de Brasília. Procurador do Trabalho, no Ministério Público do Trabalho. E-mail: heraldosousa10@gmail.com.

Resumo: O objetivo deste artigo é demonstrar a relevância do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) na determinação de reiterados atos de descumprimento das leis trabalhistas que poderiam potencialmente ter efeitos não competitivos e constituir infração à ordem econômica. Para isso, foi feita pesquisa bibliográfica e documental na doutrina, legislação e bases de dados públicas. Após a análise dos dados, verificou-se que a conduta antijurídica de descumprimento repetido e inescusável das normas laborais mínimas, desde que tenha o propósito ou possa produzir efeitos prejudiciais para a ordem econômica, deve atrair a competência do SBDC.

Palavras-chave: Dumping social. Direito do Trabalho. Direito da Concorrência. Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE).

Abstract: The objective of this article is to demonstrate the relevance of the Brazilian System of Competition Defense (BSCD) in the determination of repeated acts of noncompliance with the labor laws that could potentially have uncompetitive effects and to constitute an infraction to economic order. For this, a bibliographical and documentary research was done in the doctrine, legislation and public databases. After analyzing the data, it was verified that the unlawful conduct of repeated and inexcusable noncompliance with the minimum labor standards, provided that it has the purpose or can produce harmful effects to the economic order, should attract the competence of the BSCD.

Keywords: Social Dumping. Labor Law. Competition Law. Administrative Council for Economic Defense (ACED).

1. Introdução

O Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) tem deixado de apurar atos reiterados de afronta às leis trabalhistas que possivelmente teriam por objeto ou poderiam produzir efeitos negativos à concorrência, com potencial de constituir infração à ordem econômica, mantendo sua jurisprudência (v.g., PA 08012.004330/2012-99 e AP 08012.003648/2005-23) no sentido de que as condições normais do mercado afetado seriam restabelecidas com a aplicação das penalidades pelas autoridades trabalhistas competentes.

Essa, aliás, a orientação ao público que consta do sítio eletrônico do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), em resposta à indagação se teria o órgão competência para atuar em casos de descumprimento de mandamentos legais:

A sonegação fiscal, a inobservância de obrigações trabalhistas ou previdenciárias, o desrespeito à propriedade intelectual (pirataria), o desrespeito às regras que disciplinam o exercício de atividade econômica ou profissional (ausência de registro em órgão fiscalizador ou em órgão de classe) podem resultar em uma redução artificial dos custos de uma empresa, ou em uma “vantagem competitiva” ilicitamente obtida, que viabiliza o desenvolvimento desse agente econômico em prejuízo dos concorrentes. Tais situações caracterizam-se por uma irregularidade jurídica delimitada no tempo, de modo que espelham casuísticas excepcionais que destoam da legalidade. Sendo assim, a partir do momento que a normalidade jurídica é restabelecida, reconstituem-se também as condições concorrenciais habituais. A lei de proteção e defesa da concorrência visa a prevenir e reprimir infrações contra a ordem econômica, pautando-se nos ditames constitucionais da liberdade de iniciativa, da livre concorrência, da função social da propriedade, da defesa dos consumidores e da repressão ao abuso do poder econômico. É norma de caráter ordinário que visa concretizar valores e princípios consagrados pelo constituinte como pilares sustentadores da ordem econômica. No entanto, não se pode prestar a corrigir distorções isoladas decorrentes de atos constituídos à beira da legalidade que, acaso legítimos, preservariam o ambiente concorrencial, e cuja licitude deva ser apurada em esfera distinta da dos órgãos antitruste (CADE, on-line).

No entanto, a conduta antijurídica de descumprimento reiterado e inescusável dos padrões laborais mínimos denominada dumping social, instituto de natureza jurídico-trabalhista, mas de origem econômica, que terá seus alicerces conceituais apontados neste artigo, desde que tenha por objeto ou possa produzir os efeitos, ainda que não alcançados, constitutivos da infração à ordem econômica previstos na denominada lei antitruste - Lei nº 12.529/2011 (BRASIL, 2011, on-line) -, deve atrair a competência do SBDC, não passando de mera suposição o fato de que a aplicação das sanções previstas na legislação trabalhista restabeleceria, por si só, as condições de normalidade do mercado afetado.

Trata-se de temática interna controvertida tanto no Direito Econômico como no Direito do Trabalho, ante o caráter aberto das condutas anticoncorrenciais que tipificam as infrações à ordem econômica e pela ausência de sólida diretriz quanto ao enfrentamento desse fenômeno jurídico-social no âmbito trabalhista. Nesse contexto, o objetivo do presente texto é discutir a relevância do enfrentamento do tema dumping social trabalhista interno pelo SBDC, partindo-se do pressuposto de que é desse sistema a competência para reprimir abuso de poder econômico e para tutelar a livre concorrência, motivo pelo qual desenvolver-se-á análise lógica e conceitual, notadamente quanto à caracterização do instituto, relacionando-o com as hipóteses ilícitas da lei antitruste.

Com essa finalidade, tratar-se-á do fenômeno dumping social trabalhista interno, da tipificação das condutas anticoncorrenciais que ensejam infração à ordem econômica, nos moldes abertos e meramente exemplificativos definidos no art. 36 da Lei nº 12.529/2011, indicando-se o tipo procedimental específico para apuração de matéria de competência do SBDC, também sendo utilizados o marco teórico dos princípios da independência das instâncias, do non bis in idem e da inafastabilidade da jurisdição, além de dados atualizados da Justiça do Trabalho (JT), do Ministério Público do Trabalho (MPT) e do Ministério do Trabalho (MT).

Para a materialização do artigo, recorreu-se ao método indutivo de abordagem, adotando-se como técnica de pesquisa a bibliográfica e documental, utilizando-se da doutrina, publicações em periódicos, jurisprudência, legislação, dissertações e tese sobre o tema.

2. Dumping social trabalhista interno

O termo dumping tem sua origem nas relações comerciais internacionais, em que países ou empresas multinacionais, utilizando-se de métodos desleais para eliminar a concorrência, introduzem seus produtos ou serviços em determinado mercado com preços tão inferiores aos praticados em condições normais, que terminam por rebaixá-los à condição de lixo, fazendo sentido a utilização da derivação do verbo inglês to dump, que expressa a ação de desfazer-se ou jogar fora.

Apesar dessa inegável origem internacional, o fato jurídico, independentemente da nomenclatura que se lhe aplique – dumping, truste, concorrência desleal, etc. - também ocorre no âmbito interno, como na conduta positivada no inciso XV do §3º do art. 36 da Lei nº 12.529/2011 “de vender mercadoria ou prestar serviços injustificadamente abaixo do preço de custo” (BRASIL, 2011, on-line), desde que tenha por objeto ou possa produzir o efeito, ainda que não alcançado, de limitar ou prejudicar de qualquer forma a livre concorrência.

O combate a essa prática, que agride o desenvolvimento da atividade econômica, internacional ou interna, tem por escopo a preservação do próprio sistema capitalista, sendo objeto de estudo nas disciplinas do Direito Comercial Internacional e Direito Econômico, prestando-se este, na visão de Grau (apud FORGIONI, 2016, p. 8), a defender o capitalismo dos capitalistas. A inteligência aliada à coragem para quebrar barreiras tem conduzido o homem ao longo da história, inspirando também os estudiosos do mundo laboral a transportar o conceito de dumping para a seara especializada, com o denominado dumping social nas relações de trabalho, por muitos rechaçado, por outros mal compreendido, mas há muito difundido na doutrina e jurisprudência, consistindo em violações a direitos trabalhistas com intuito de baratear os produtos ou serviços e quebrar a concorrência.

Tal como o gênero dumping, a espécie dumping social trabalhista também teve historicamente sua origem no âmbito internacional, tendo como parâmetro comparativo entre os países concorrentes a não observância do mínimo fixado em normas internacionais de Direitos Humanos de segunda dimensão, consideradas desleais aquelas práticas causadoras de rebaixamento desse patamar de proteção social.

De igual forma, inexiste equívoco a configuração dessa prática ilegal no mercado interno para obtenção de vantagem econômica, definindo o instituto com propriedade Souto Maior, Mendes e Severo (2014, p. 25) como o

[...] rebaixamento do nível e da qualidade de vida dos trabalhadores, advindo da prática de conduta socialmente reprovável do empregador, caracterizada pelo desrespeito reiterado e inescusável dos direitos trabalhistas, gerando ao empregador o efeito potencial, atingido, ou não, da obtenção de uma vantagem econômica sobre outros empregadores que cumprem, regularmente, as obrigações jurídicas trabalhistas, incentivando, reflexamente, a concorrência desleal.

Internamente, operadores do Direito do Trabalho aprovaram na 1ª Jornada de Direito Material e Processual do Trabalho o Enunciado 4 da Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho (ANAMATRA, 2008) e no 1º Fórum de Direito Material e Processual do Trabalho do Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região o Enunciado 2 (TRT1, 2009, on-line), aduzindo, na parte inicial, que as agressões reincidentes e inescusáveis aos direitos dos trabalhadores geram dano à sociedade, pois com tal “prática desconsidera-se, propositalmente, a estrutura do Estado social e do próprio modelo capitalista com a obtenção de vantagem indevida perante a concorrência”, refletindo a prática do conhecido dumping social.

Ao conceituar dumping social, Santos (2015, p. 63) aponta-o como

[...] uma prática de gestão empresarial antijurídica, moldada pela concorrência desleal e ausência de boa-fé objetiva, que busca primacialmente a conquista de fatias de mercado para produtos e serviços, seja no mercado nacional ou internacional, provocando prejuízos não apenas aos trabalhadores hipossuficientes contratados em condições irregulares, com sonegação a direitos trabalhistas e previdenciários, bem como às demais empresas do setor.

Trata-se, portanto, de conduta antijurídica empresarial causadora de danos ao conjunto de trabalhadores da empresa, às empresas concorrentes no mercado e à sociedade, sendo necessário, pelo menos em potencial, que a vantagem econômica e financeira seja traduzida na redução dos custos dos produtos ou serviços oferecidos ao mercado, ou no aumento arbitrário dos lucros, acarretando no alijamento da concorrência, tudo obtido ilicitamente pelas mais variadas formas de irregularidades trabalhistas, como, v.g., pagamento de salários não contabilizados, contratação de trabalhadores sem reconhecimento de vínculo empregatício, submissão de trabalhadores a jornadas exaustivas e sem o respectivo pagamento do labor extraordinário, não recolhimento de Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), não contratação de aprendizes, exploração de mão de obra infantil e escrava, etc. A conduta deve ser também inescusável, ou seja, não devem estar presentes a boa-fé objetiva e as excludentes de ilicitude, como a culpa exclusiva da vítima, culpa de terceiro, força maior, caso fortuito, legítima defesa, exercício regular de um direito reconhecido e o estado de necessidade, nos termos dos arts. 393, parágrafo único, e 188 do Código Civil do 2002 (BRASIL, 2002, on-line).

Ainda retratando os prejuízos causados pela prática do dumping social trabalhista, inclusive ao próprio “mercado econômico” por desequilibrar todo o sistema econômico do país, Villatore e Massi (2015, p. 8) consignam que as empresas, ao assim agirem, também “contribuem pela lotação da Justiça do Trabalho, causam prejuízos econômicos para toda a sociedade, desequilibram a livre concorrência e ainda servem de paradigma de desvirtuamento para outras empresas”.

O tema, portanto, tem natureza interdisciplinar, até porque a ordem econômica, como moldada na Constituição Federal (CF, arts. 1º, IV, e 170), fundada na livre iniciativa e na livre concorrência, projeta-se no Direito do Trabalho, vez que fundada também na valorização do trabalho humano, não se olvidando inclusive que a empresa tem uma função social a ser exercida (BRASIL, 1998, on-line). Nessa complexa interlocução, as instituições estatais garantidoras dos direitos laborais, notadamente a JT, não possuem competência para apurar e punir, diretamente, infrações à ordem econômica, pautando sua atuação na repressão do ato ilícito, nem sempre eficiente, como se demonstrará mais à frente, à imposição de indenizações pela conduta antijurídica trabalhista, permanecendo a lesão de fundo sem efetiva apuração, diante da posição adotada pelo SBDC, apesar de a vedação às práticas anticoncorrenciais ser o núcleo valorativo e principiológico que eleve, muito provavelmente, o direito antitruste ao patamar mais relevante do Direito Econômico.

Após apontar a concorrência desleal por meio da venda de produtos a valores inferiores ao preço de mercado, a conduta reiterada, a utilização de mão de obra em condições inadequadas aos patamares laborais mínimos e os danos sociais, como características do dumping social trabalhista, Fernandez (2014, p. 85-93) termina por resumir a real formatação do instituto no mundo laboral ao asseverar que

[...] a consolidação dos debates acerca do dumping social aponta para a possibilidade de reformulação, no Direito do Trabalho, do próprio conceito do fenômeno, passando a corresponder simplesmente à reiterada submissão de pessoas a condições de trabalho inferiores aos padrões laborais mínimos, afastando-se a exigência, proveniente do Direito Concorrencial, de comercialização de produtos a preços inferiores aos de mercado. Assim, seria a disparidade entre lucro e custo, este minimizado por meio da violação de direitos sociais, a grande nota característica do fenômeno.

Fixada a premissa básica definidora do instituto dumping social trabalhista interno, independentemente de como o tema é enfrentado na JT (aplicação de indenização ex officio ou o caráter autônomo ou não da indenização por dumping social), que não é o escopo do presente artigo, deve-se agora verificar-se a tipificação do ilícito anticoncorrencial nos moldes abertos da lei antitruste, o que será realizado no tópico seguinte.

3. Infração à ordem econômica e a tipificação das condutas anticoncorrenciais

As principais manifestações de práticas antitruste, segundo a classificação adotada por Salomão Filho (2013), são os atos de concentração e as condutas anticoncorrenciais, servindo, sob o ponto de vista acadêmico, para melhor compreensão dos ilícitos à ordem econômica, sendo tais manifestações analisadas e apuradas pelo SBDC por tipos específicos de procedimentos administrativos indicados nos incisos do art. 48 da Lei nº 12.529/2011 (BRASIL, 2011, on-line), com aplicação de sanções também distintas. A lei definiu os atos de concentração (fusão, incorporação, cisão e associação) que devem ser previamente submetidos ao SBDC, podendo ser autorizados, indeferidos ou terem a autorização condicionada, ao passo que as condutas anticoncorrenciais devem ser descobertas e investigadas pelas autoridades, havendo previsão de sanções mais pesadas.

Vantagens econômicas obtidas pela prática de ilícitos trabalhistas, em abstrato, como dispensas em massa transvertidas de práticas eficientes em atos de concentração; vendas de mercadorias ou prestação de serviços com preços que afetem a livre concorrência; cláusulas de exclusividade entre cooperativas de trabalho e profissionais impeditivas da livre iniciativa e livre concorrência; utilização de mão de obra escrava e infantil em determinado mercado relevante com impacto concorrencial, devem, a rigor, ser objeto de apuração pelas autoridades concorrenciais, não se desconhecendo que, no direito antitruste, inexiste espaço para questões e respostas simplistas, haja vista que a tipologia é aberta e os conceitos indeterminados, não elidindo, no entanto, um exame aprofundado das causas ou dos resultados das condutas para a caracterização do ilícito concorrencial.

Em obediência ao comando constitucional de repressão ao abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros indicados no art. 173, § 4º (BRASIL, 1998, on-line), tipificou-se a prática dos agentes econômicos no art. 36 da Lei nº 12.529/2011 (reprodução do art. 20 da Lei nº 8.884/1994):

Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados:

I - limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa;

II - dominar mercado relevante de bens ou serviços;

III - aumentar arbitrariamente os lucros; e

IV - exercer de forma abusiva posição dominante (BRASIL, 2011, on-line).

São esses os objetos ou efeitos centrais indicados nos quatro incisos, não acumuláveis e potenciais, que a lei antitruste tem por escopo resguardar. O tipo é aberto, quer quanto aos meios ou as formas empregadas para a prática anticoncorrencial, ao utilizar a expressão “atos sob qualquer forma manifestados”, quer quanto à previsão da conduta, pressuposto ou consequência, ao utilizar as expressões, “ter por objeto” e “produzir os efeitos”, bastando para a ocorrência do ilícito a presença de um dos incisos, que “são perfeitamente compatíveis e até complementares” (SALOMÃO FILHO, 2013, p. 400). Fixada essa premissa, faz-se necessária uma rápida abordagem sobre cada um dos tipos.

O liberalismo, por meio da Lei francesa Chapelier de 1791, desvencilhou aprendizes e companheiros do rígido sistema das corporações de ofício, revelando posteriormente que o princípio da livre iniciativa, como política de laissez-faire, além de dirigido ao Estado, teria também uma função social e de abstenção em relação ao particular, não sendo, assim, absoluto. Necessária intervenção estatal para coibir abusos, não se limitando mais a liberdade à promoção de atividade econômica, significando também acesso e possibilidade de competição, dando ensejo ao princípio da livre concorrência, concluindo Grau (2008, item 98) que liberdade de iniciativa implica liberdade de concorrência e vice-versa.

A livre concorrência juntamente com os demais objetivos enumerados nos incisos do art. 170 da CF, dentre eles a busca do pleno emprego, são a viga mestra do sistema econômico, que está fundado não apenas na livre iniciativa, mas também na valorização do trabalho humano, tendo por finalidade assegurar a todos existência digna, conforme os ditames de justiça social, arrematando Forgioni (2016, p. 143) que “qualquer ato praticado por um agente econômico, individualmente, ainda que não detentor de posição dominante no mercado, poderá ser considerado ilícito se, de algum modo, prejudicar a livre-concorrência ou a livre-iniciativa em conduta dissociada de sua vantagem competitiva”.

Quanto aos incisos II e IV, que tratam do domínio de mercado e abuso da posição dominante, cumpre destacar, quanto ao objeto do presente artigo, que a busca do monopólio e a posição monopolística tendem “a oferecer salários mais baixos, situação em que o lucro também é obtido às custas da exploração do trabalhador” (BENSSOUSSAN; GOUVÊA, 2016, p. 54). Ademais, reiterados e inescusáveis ilícitos trabalhistas não se encaixam no processo natural de conquista de mercado fundado na maior eficiência, de que trata o §1º do art. 36 da lei antitruste, sendo mera desvalorização do trabalho humano por violação a princípio da ordem econômica, e, ainda que os fins visados não sejam alcançados, desde que objetivando potencialmente restrição à livre-iniciativa, à livre-concorrência ou aumento arbitrário de lucros, são considerados ilícitos abusivos, mesmo não sendo a posição dominante vedada pelo nosso sistema anticoncorrencial.

O aumento arbitrário dos lucros (inciso III), para os efeitos do objeto do presente texto, será melhor exemplificado logo a seguir quando tratar-se do então PL nº 2.130/1996 e forem apresentados dados estatísticos da JT, do MPT e do MT no tópico 6.

A lei antitruste brasileira também tipifica, com caráter meramente exemplificativo, dezenove condutas anticompetitivas nos incisos do §3º de seu art. 36, desde que produzam um dos objetos/efeitos caracterizadores da infração da ordem econômica, adotando, assim, um modelo híbrido, vinculando o ilícito pelo objeto/efeito, como os sistemas europeu e norte-americano, superando-os, no entanto, quanto à tipificação dos atos pelas condutas, concluindo também Forgioni (2016, p. 137) que os objetos/efeitos não são cumuláveis, bastando a incidência de qualquer um dos quatro previstos nos incisos do art. 36 para ser considerada, em tese, tipificada a conduta como contrária à ordem econômica.

Assim, a previsão expressa de condutas na legislação não implica automaticamente ilicitude concorrencial, pois há a necessidade que “tenham por objeto” ou “possam produzir os efeitos”, pelo menos um, previstos nos incisos do art. 36, ao passo que a omissão da conduta também não afasta, de per si, a ilicitude do ato, desde que presentes o objeto ou efeito. A análise de representações de condutas abusivas não está, portanto, limitada a um restrito conjunto de práticas específicas, tendo o SBPC a responsabilidade de, caso a caso, investigar as que possam ser realmente prejudicais à concorrência, mesmo que sejam oriundas de dumping social trabalhista interno.

Apesar de fixada a premissa dogmática, pertinente o registro, pela importância histórica do debate travado acerca da temática relacionada a irregularidades de natureza trabalhista, inclusive no CADE, quando do trâmite do PL nº 2.130/1996 apresentado pelo então deputado federal Augusto Nardes. Na ocasião, pretendeu-se caracterizar expressamente como infração contra a ordem econômica a utilização de mecanismos ilegítimos (não pagamento de encargos trabalhistas, exploração do trabalho infantil e do trabalho escravo) para a redução dos custos de produção, tendo sido o projeto aprovado nas Comissões de Trabalho, de Administração e Serviço Público (CTASP) e de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), sendo, no entanto, arquivado pela Mesa Diretora da Câmara dos Deputados não por sua rejeição, mas tão somente por não ter havido submissão à deliberação final da Câmara dos Deputados (CD) quando do decurso da legislatura, consoante art. 105 do RI daquela casa (CD, 1996, on-line).

Pretendeu o autor acrescer ao então art. 21 da Lei nº 8.884/1994 (atual §3º do art. 36 da Lei nº 12.529/2011) inciso prevendo a conduta de “utilizar mecanismos ilegítimos de redução dos custos de produção, tais como o não pagamento de encargos tributários, trabalhistas e sociais, e exploração do trabalho infantil, escravo ou semi-escravo” (CD, 1996, p. 20152) como infração expressa da ordem econômica, justificando que referidas práticas vinham sendo instrumentalizadas como mecanismos ilegítimos para a redução de custos de produção, tendo por consequência a conquista de maiores fatias do mercado ou o aumento arbitrário dos lucros, “muitas vezes causando a falência dos concorrentes que atuam dentro da legalidade e perdem a capacidade de competir” (CD, 1996, p. 20152).

Na CTASP, o parecer do deputado federal Sandro Mabel, aprovado por unanimidade, teve como fundamentação de mérito o

[...] esforço, que deve ser de toda a sociedade brasileira, no sentido da redução de custos dos nossos produtos com vista à competitividade, não pode justificar a utilização de meios ilegais ou anti-sociais, como aqueles que o projeto objetiva combater. O recurso a tais meios é danoso não apenas a segmentos da nossa força de trabalho, mas também à maioria dos nossos empresários, que, adstritos a práticas fundadas no ordenamento jurídico, vêem-se prejudicados pelos que não hesitam em valer-se de procedimentos desleais e ilegais (CD, CTASP, 1996, p. 11).

O parecer do deputado Ricardo Fiuza, na CCJC, também aprovado por unanimidade, ressaltou que a proposição contribuiria

[...] para eliminar desigualdades entre empresas, evitando que o descumprimento, por parte de certos empresários, de obrigações tributárias e trabalhistas, paradoxalmente, lhes sirva de instrumento para obter maiores lucros, pela redução dos custos de produção (CD, CCJC, 1996, p. 6).

O CADE teve oportunidade de opinar, tendo discutido o teor do projeto em sua 21ª sessão ordinária, ocasião em que a Procuradoria-Geral, apenas por considerar não serem taxativas as condutas previstas no art. 21 da então Lei nº 8.884/1994, entendeu desnecessário o acréscimo de outras condutas. Pela importância do debate promovido pela própria autarquia, transcreve-se o teor da discussão entre os conselheiros, conforme consta em ata:

A seguir, o Presidente passou a palavra ao Conselheiro Leônidas Rangel Xausa. O Conselheiro Leônidas Rangel Xausa iniciou sua explanação referindo-se ao Parecer da Assessoria do CADE, mas discordando, inicialmente, do raciocínio e da conclusão do mesmo; ressaltou que o parecer da Procuradoria, nesse ponto, é mais lógico, pois conclui que é inócua. Continuando, mencionou que a Exposição de Motivos do Projeto de Lei não fala em reprimir, sendo lúcida, clara e não ignorante dessa sistemática; a Exposição de Motivos é feita por quem conhece a Lei 8.884/94, as condutas têm sido utilizadas por alguns empresários como instrumentos de redução de custos, levando-os a conquistar maiores fatias de mercado e aumentar arbitrariamente seus lucros; está clara a referência do art. 20, muitas vezes causando falência e tal, independentemente das demais punições a que estejam sujeitos tais empresários em razão da legislação tributária, previdenciária, trabalhista e penal, portanto, é a própria Exposição de Motivos que levanta o problema que é comentado pela assessoria e conclui dizendo que importante que se inclua mais este exemplo de ação danosa à livre concorrência, entre outras coisas, de modo a atrair a incidência de novas e pesadas penas aos infratores e orientar os prejudicados; ressalta, ainda, que o legislador falou em aumentar a exemplificação com aquele caso para orientar, sendo assim, constata-se visivelmente uma dimensão pedagógica, didática do ponto de vista de política legislativa e de política judiciária. Considerando que, do ponto de vista de pedagogia legislativa, é útil a inclusão, o Conselheiro Leônidas Rangel Xausa sugere a adoção da seguinte decisão: "o Plenário do CADE entende que, embora o art. 21 da Lei 8.884 seja meramente exemplificativo, não vê impropriedade ou objeção ao acréscimo de mais um inciso." Decisão: o Plenário, por unanimidade, acatou a proposta do Presidente de transmitir à Presidência da República e ao Excelentíssimo Senhor Deputado Federal AUGUSTO NARDES, autor do Projeto de Lei, a sensibilidade e preocupação de todos os membros do CADE, no sentido de proceder a um exame mais aprofundado sobre o tema em pauta, adiantando as opiniões defendidas na discussão do Plenário (CADE, 1996, p. 23843-23844).

Na ocasião, o então presidente, conforme consta do documento oficial, concluiu apenas que, caso houvesse um efeito sobre a concorrência, já estaria contemplado no caput do então art. 21 da Lei nº 8.884/1994, sendo relevante o argumento de que não caberia alongar-se a lista exemplificativa de infrações de modo a enfraquecer ou induzir uma interpretação equivocada, denotando carecer de reparos a conclusão do CADE e de sua Procuradoria, em sintonia com a doutrina especializada e com a legislação nacional, ao reconhecer que em hipóteses como a tratada no presente artigo de supressão inescusável e reiterada de direitos trabalhistas, desde que existindo efeito negativo sobre a concorrência, contemplada genericamente já estaria na legislação, sendo despicienda, embora não impossível, o acréscimo de mais um inciso a uma relação meramente exemplificativa.

Fixa-se, assim, a premissa de não haver impossibilidade, por si só, que a supressão de direitos trabalhistas em larga escala venha a caracterizar infração à ordem econômica e abuso do poder econômico, em sendo obtido com isso prejuízo à concorrência e perturbação ao mercado. A existência concreta de infração punível dependerá da prova de que o dano trabalhista e a lesão à concorrência, real ou potencialmente, ocorreram, análise essa de competência do SBDC, conforme procedimento que será analisado adiante.

4. Procedimento preparatório para apuração de matéria de competência do SBDC

O SBDC, na forma como organizado pela Lei nº 12.529/2011, é composto pela Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE), do Ministério da Fazenda, e pelo CADE, autarquia especial, vinculado ao Ministério da Justiça, sendo entidade judicante com jurisdição em todo o território nacional e constituído pelo Tribunal Administrativo de Defesa Econômica, a Superintendência-Geral e o Departamento de Estudos Econômicos.

Apuração e julgamento de condutas que possam ensejar infração à ordem econômica e análise de concentrações são as duas principais questões tratadas pelo CADE, cada uma ensejando procedimentos administrativos diversos, competindo à Superintendência-Geral, composta por 1 (um) Superintendente-Geral e 2 (dois) Superintendentes-Adjuntos, quanto à primeira questão, diante da pertinência com o presente estudo, zelar pelo cumprimento do art. 36, promovendo, de ofício ou mediante representação fundamentada de qualquer interessado, em face de indícios, procedimento preparatório de inquérito administrativo e inquérito administrativo, arquivando-os, todavia, na hipótese de decidir pela insubsistência desses indícios.

Para bem exercer sua função fiscalizatória, preventiva e propositiva, no combate às infrações à ordem econômica, a lei antitruste conferiu-lhe, no interesse da instrução dos procedimentos e processos, amplos poderes requisitórios e probatórios, como requisitar informações e documentos de quaisquer pessoas, físicas ou jurídicas, órgãos, autoridades e entidades, públicas ou privadas; determinar as diligências que se fizerem necessárias ao exercício de suas funções; requisitar esclarecimentos orais de quaisquer pessoas, físicas ou jurídicas, órgãos, autoridades e entidades, públicas ou privadas; realizar inspeção na sede social, estabelecimento, escritório, filial ou sucursal de empresa investigada, de estoques, objetos, papéis de qualquer natureza, assim como livros comerciais, computadores e arquivos eletrônicos, podendo-se extrair ou requisitar cópias de quaisquer documentos ou dados eletrônicos; requerer ao Poder Judiciário, por meio da Procuradoria Federal junto ao CADE, mandado de busca e apreensão de objetos, papéis de qualquer natureza, assim como de livros comerciais, computadores e arquivos magnéticos de empresa ou pessoa física, no interesse de inquérito administrativo ou de processo administrativo para imposição de sanções administrativas por infrações à ordem econômica; requisitar vista e cópia de documentos e objetos constantes de inquéritos e processos administrativos instaurados por órgãos ou entidades da administração pública federal; requerer vista e cópia de inquéritos policiais, ações judiciais de quaisquer natureza, bem como de inquéritos e processos administrativos instaurados por outros entes da federação, devendo o Conselho observar as mesmas restrições de sigilo eventualmente estabelecidas nos procedimentos de origem (BRASIL, 2011, on-line).

Além das diversas atribuições administrativas, possui a Superintendência-Geral também competências decisórias adiante descritas, que na vigência da Lei nº 8.884/1994 eram de atribuição da extinta Secretaria de Direito Econômico (SDE) - órgão que não fazia parte da estrutura do CADE -, exercendo na atual formatação da autarquia federal relevante e importante papel executivo na defesa da concorrência. Distingue-se, assim, sua autonomia, sendo uma espécie de porta de entrada para a análise das representações relativas às infrações à ordem econômica, com destaque para possibilidade de instauração dos três tipos de procedimentos administrativos previstos legalmente: procedimento preparatório de inquérito administrativo para apuração de infrações à ordem econômica; inquérito administrativo para apuração de infrações à ordem econômica e processo administrativo para imposição de sanções administrativas por infrações à ordem econômica, sendo o primeiro o filtro relevante para a matéria trabalhista tratada neste artigo.

O procedimento preparatório poderá ser instaurado para apurar se a conduta a ser analisada trata de matéria de competência do SBDC, cabendo, do despacho que ordenar seu arquivamento, recurso de qualquer interessado ao Superintendente-Geral, que decidirá em última instância, podendo, no âmbito administrativo, somente o Tribunal, mediante provocação de um Conselheiro e em decisão fundamentada, avocá-lo, ficando prevento o Conselheiro que encaminhou a provocação. Trata-se, portanto, de procedimento para etapas preparatórias, não de processo, que pressupõe ampla defesa, ante a possibilidade de aplicação de sanções ou cumprimento de obrigações.

Observa-se, assim, rito administrativo praticamente restrito ao âmbito de competência da Superintendência-Geral para verificação de matéria de competência do SBDC e de insubsistência dos indícios, sobrelevando seu papel decisório no combate às infrações à ordem econômica, podendo gerar entraves à apuração de certas condutas que seriam potencialmente passíveis de imposição de sanções, remanescendo, diante dos princípios do controle do ato administrativo e da inafastabilidade da jurisdição, a possibilidade de revisão da decisão pelo Poder Judiciário, inclusive no foro do domicílio do interessado, aplicando-se o art. 109, §2º, da CF/88, como já decidiu o Supremo Tribunal Federal (STF) no RE nº 627.709/DF (STF, 2014, on-line).

Aqui reside o ponto nevrálgico, pois tem-se entendido naquele órgão que eventual representação apontando supressão de direitos trabalhistas por empresa como forma de obter-se vantagem concorrencial ilícita não consistiria em matéria de competência do SBDC, vez que a aplicação das penalidades previstas na legislação do trabalho (pelos órgãos competentes) implicaria no restabelecimento das condições normais do mercado afetado, inexistindo, consequentemente, indícios de infração à ordem econômica.

Cumpre esclarecer que matéria, para os efeitos do art. 66, §2º, da Lei nº 12.529/2011, é toda aquela voltada à proteção da livre-iniciativa, à livre-concorrência, e ao abuso do poder econômico, indicada nos arts. 170 e 173 da CF e 36, caput, pois, como já explanado no tópico anterior, o rol de condutas do §3º é meramente exemplificativo. Logo, o termo “matéria” não tem o efeito delimitador da conduta antijurídica pela sua natureza, não podendo referir-se, a priori, à temática trabalhista, pois o efeito da conduta produzida é que vai ser o definidor, a posteriori, do ato ilícito ensejador da atuação do SBDC, considerando-se a real questão de fundo: a infração à ordem econômica.

Nessa senda, tem-se que matérias trabalhistas, em abstrato, são de competência do SBDC, apenas tomando dimensão, no entanto, quando da existência de indícios para verificação de infrações à ordem econômica, não devendo ser indeferida, de plano, a instauração de procedimento preparatório de inquérito administrativo ou inquérito administrativo para apuração da conduta antijurídica denominada, no âmbito trabalhista, de dumping social, ou determinado seu pronto arquivamento, tão somente pela natureza da matéria apresentada na representação, devendo efetivamente serem apurados os indícios ou mesmo as provas de infração à ordem econômica.

5. Princípios da independência das instâncias, do non bis in idem e da inafastabilidade da jurisdição

Cumpre destacar no início deste tópico que o combate à conduta antijurídica no âmbito laboral é, quando realizado, essencialmente por meio de imposição de pagamento de passivo trabalhista da reparação comprovada e/ou de indenizações por danos decorrentes de dumping social na JT, com respaldo na teoria dos punitive damages, quer seja determinada ex officio pelo juiz do trabalho em reclamações individuais, tese rechaçada pelo Tribunal Superior do Trabalho (TST) em suas 8 turmas, ou em ações coletivas, ante provocação dos legitimados, notadamente do MPT.

No entanto, o ordenamento jurídico brasileiro tem sua estrutura sancionadora balizada, regra geral, pela independência das instâncias, aplicando cada esfera de responsabilização suas respectivas sanções de forma autônoma, havendo comunicação somente quando a lei dispuser de forma expressa, como nas hipóteses previstas no art. 386, incisos I e IV do Código de Processo Penal, em que a sentença penal reconhece a existência ou não da autoria e da ocorrência do fato, hipótese acolhida pelos arts. 935 do CC e 126 da Lei nº 8.112/1990, além de a sentença penal condenatória também tornar certa a obrigação de indenizar por meio do art. 91 do Código Penal e constituir título executivo extrajudicial nos moldes do art. 515, IV, do CPC de 2015 (BRASIL, on-line). No que diz respeito ao objeto do presente debate, a lei antitruste ressalva apenas, no art. 87, a extinção automática da punibilidade dos crimes contra a ordem econômica e dos crimes relacionados à prática de cartel quando cumprido o acordo de leniência firmado no âmbito do CADE (BRASIL, 2011, on-line).

Destaca Souza (2015) que o princípio da independência das instâncias apresenta duas dimensões, sendo a primeira ligada à separação dos Poderes, tendo como objetivo a preservação da autonomia de cada esfera, não existindo relação de submissão, possibilitando, que cada uma exerça com autonomia e independência sua parcela de ius puniendi. A outra vinculada ao princípio democrático, que fica preservado, caso fosse garantida ao legislador a liberdade para atribuir múltiplas sanções para uma mesma conduta.

Inexiste vedação, grosso modo, para que as distintas esferas trabalhista, cível, penal e administrativa possam impingir reprimendas independentes decorrentes de um mesmo ato ilícito em ofensa ao princípio do non bis in idem, cumprindo citar exemplificativamente a previsão constitucional contida no §3º do art. 225 (BRASIL, 1988, on-line) da conduta lesiva ao meio ambiente, que tem no meio ambiente do trabalho sua espécie, com sujeição dos infratores a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

Gomes, Nogueira e Rocha (2016, p. 28-29) descrevem situação real de grande empresa nacional flagrada por vários anos no cometimento de reiteradas e inescusáveis violações aos mais variados direitos trabalhistas (utilização de mão de obra escrava em cinco ocasiões, violação das normas de saúde e segurança no trabalho, acarretando inclusive morte de trabalhador, dentre uma série de outras irregularidades), convertendo a economia desses custos em vantagens perante a concorrência, desaguando consequentemente em aumento arbitrário de lucros e prejuízo à concorrência.

Nesse exemplo, os mesmos atos ilícitos (descumprimento de obrigações trabalhistas com a finalidade de obter vantagem perante a concorrência) poderiam, além de outros desdobramentos, ser reprimidos nas esferas penal, trabalhista, administrativa e cível, cada qual impondo sanções típicas de sua natureza, buscando resguardar sua finalidade precípua. Na esfera penal, o agente da empresa poderia responder pessoalmente pelo crime de redução à condição análoga à de escravo previsto no art. 149 do CP (BRASIL, on-line), mediante denúncia proposta pelo Ministério Público Federal (MPF) na Justiça Federal (JF). No âmbito trabalhista, duas possibilidades de repressão se apresentam: reclamação trabalhista individual ajuizada pelo próprio trabalhador e ação civil pública ajuizada pelos legitimados, notadamente MPT, com pedidos de cumprimento inibitório de obrigações de fazer e não fazer, além de pagamento de indenização por dano moral coletivo. Na esfera administrativa, a pessoa jurídica estaria passível de responsabilização tanto pelo SBDC, que analisaria a ocorrência de infração à ordem econômica, como pelo MT, que analisaria a ocorrência em sua atividade fiscalizatória de descumprimento das normas de proteção ao trabalho, havendo ainda a possibilidade, no âmbito civil, de atuação da Procuradoria Federal Especializada junto ao Instituto Nacional de Seguridade Social (PFE/INSS) por meio da ação regressiva acidentária, nos termos do art. 120 da Lei nº 8.213/1991 (BRASIL, 1991, on-line).

Nada impede, ainda no referido exemplo, nos termos dos arts. 5º, XXXV, da CF e 47 da Lei nº 12.529/2011, que o consumidor, as empresas prejudicadas, o MPF ou outros lesados pela infração à ordem legal, possam levar causa antitruste, independentemente de atuação ou da fase de atuação do CADE, à apreciação da JF, estando superada, na atual sistemática constitucional, a regra da então EC nº 7/1977, que exigia para tanto o término dos processos administrativos, sintetizando Forgioni (2016, p. 162) que ao magistrado compete “a apreciação direta das infrações à ordem econômica, tanto na esfera cível, quando na criminal e a revisão das decisões tomadas pelas autoridades antitruste, sem qualquer limitação”, não sendo, como já consignado, essa competência da JT, diante da dicção do art. 114 da CF (BRASIL, 1998, on-line).

Portanto, os próprios prejudicados, por si ou pelos legitimados, poderão ingressar em juízo para, em defesa de seus interesses individuais ou individuais homogêneos, obter a cessação de práticas que constituam infração da ordem econômica ou trabalhista, bem como a imposição de indenização, independentemente de inquérito ou processo administrativo, que não será suspenso em virtude do ajuizamento de ação, cumprindo destacar, quanto à tutela coletiva, tipificação específica e independente no art. 1º da Lei nº 7.347/1985, da responsabilidade por danos morais (extrapatrimoniais) e patrimoniais causados ao meio ambiente, ao consumidor, por infração à ordem econômica e também a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, incluindo-se o descumprimento da legislação trabalhista.

Nesse sentido, Gomes, Nogueira e Rocha (2016, p. 30-31) exemplificam as infrações aos consumidores, que, mesmo por serem puníveis na forma do Código de Defesa do Consumidor (CDC) e passíveis de sanção pelo Poder Judiciário ou pelo PROCON, por meio de ações individuais ou coletivas, não afastam a competência do SBDC.

Esses autores, analisando precedente do CADE na Averiguação Preliminar 08012.002528/2001-58, em que se apreciava descumprimento em massa da legislação tributária por determinadas empresas com o fito de obter-se a redução arbitrária de preços, causando prejuízo concorrencial, lembram que o parecer da Procuradoria do CADE (24/2006) na ocasião foi no sentido de que:

Matérias tributárias por si não excluem a análise da conduta por parte do CADE. Se a denúncia de crime contra a ordem tributária refletir de algum modo sobre a concorrência, a conduta deve ser analisada por este Conselho, sem prejuízo de outras medidas cabíveis pela Receita Federal. Nos termos da nota técnica proferida pela SDE às fls. 174-178:

‘Seria incongruente que as autoridades antitruste se abstivessem de analisar o caso em tela, apenas por estar nele inserida uma questão que, a priori, poderia parecer fora de sua órbita de atuação. Se um agente econômico está se beneficiando de uma conduta criminosa que, de alguma forma, pode prejudicar a concorrência, com mais razão ainda urge a necessidade de pronunciamento dos órgãos responsáveis por sua defesa’ (GOMES; NOGUEIRA; ROCHA, 2016, p. 31).

Nesse precedente, o Plenário do CADE, em decisão de janeiro de 2006, ainda segundo esses autores, terminou por acolher o entendimento de sua Procuradoria,

[...] pois ao invés de afastar a apreciação por ausência de competência, ingressou no mérito do procedimento, terminando por absolver as empresas representadas não porque a sonegação da legislação tributária jamais poderia conduzir à lesão concorrencial, mas porque se concluiu que em concreto não se verificava naquele caso a prática de preços predatórios, sendo os preços mais baixos justificados por razões técnicas (GOMES; NOGUEIRA; ROCHA, 2016, p. 32).

Mesmo na esfera administrativa, como se viu no exemplo citado, admite-se mais de uma sanção sem caracterizar-se afronta ao princípio do non bis in idem, desde que os fundamentos da pena estejam previstos legalmente e seja respeitada a teoria da tríplice identidade, ou seja, somente ocorrerá dupla penalidade pelo Estado se houver cumulação dos três elementos: autor, fato e fundamento, no mesmo ramo do Direito. A justificativa, segundo Simão e Viana (2017, p. 52), está na concepção de que “o legislador cuidou de proteger de forma distinta os diversos bens jurídicos, ainda que na mesma instância”. Mello (1988, p. 212) coaduna-se com a mesma tese ao consignar que o princípio do non bis in idem “não veda ao legislador a possibilidade de atribuir mais de uma sanção administrativa a uma mesma conduta” e, se a lei formal estabelece “múltiplas sanções para uma mesma conduta, são elas as sanções adequadas e proporcionais, não sendo sua aplicação ofensiva ao princípio do non bis in idem”.

A própria lei antitruste ao prever exemplificativamente que a conduta de acordar, combinar ou ajustar com concorrente, sob qualquer forma, preços, condições, vantagens ou abstenção em licitação pública em seu art. 36, §3º, I, “d” (BRASIL, 2011, on-line) caracteriza infração à ordem econômica, na medida em que configure hipótese prevista no caput e seus incisos, possibilitou a sujeição do infrator, além das sanções (penas, na dicção legal) previstas no art. 37, de participar de licitação por prazo não inferior a cinco anos no art. 38, II.

Em assim normatizando, não buscou harmonização com os sistemas repressivos (já existentes ou não) que tratam de fraudes em licitações (BRASIL, on-line), como, v.g., a Lei nº 8.443/1992 (Lei Orgânica do TCU), art. 46; Lei nº 8.666/1993 (licitações e contratos), art. 88; Lei nº 10.233/2001 (cria a ANTT), art. 78-I; Lei nº 10.520/2002 (institui a modalidade de licitação denominada pregão), art. 7º; Lei nº 12.462/2011 (institui o RDC), art. 47, V; e Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), art. 5º, IV.

Logo, condutas equivalentes, quando não idênticas, com previsão de repreensão em normas distintas, passaram também a ser consideradas ilícitas passíveis de punição pelo SBDC sem considerar-se a previsão de sanções de mesma natureza naqueles outros diplomas.

Assim como a lei antitruste não restringiu a competência dos demais diplomas mencionados - exceção expressa do art. 87 -, esses, de igual forma, não têm, por si sós, a capacidade de restringir a atuação do SBDC quando a matéria de fundo, infração à ordem econômica, estiver em discussão.

No entanto, apesar de a conduta do dumping social ter o condão de desaguar em infrações com finalidades e sanções de natureza diferentes, o SBDC, em sua difícil missão de arbitrar o valor da sanção (pena indenização), considerando os elementos indicativos do art. 45 (BRASIL, 2011, on-line), como a gravidade da infração; a boa-fé do infrator; a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator; a consumação ou não da infração; o grau de lesão, ou perigo, à livre concorrência, à economia nacional, aos consumidores, ou a terceiros; os efeitos econômicos negativos produzidos no mercado; a situação econômica do infrator e a reincidência, poderia, a despeito dos princípios destacados neste item, sopesar os efeitos de eventuais condenações (v.g., por dano moral coletivo em ações coletivas) impostas pela JT.

A norma concorrencial também prevê expressamente, em seu art. 35 (BRASIL, 2011, on-line), que a repressão das infrações à ordem econômica não exclui a punição de outros ilícitos previstos em lei, motivo pelo qual o ilícito trabalhista apurado pelos órgãos que compõem o Sistema de Proteção Trabalhista não elide, por si só, a atuação do CADE, apesar de não deixar de ser verdadeiro, mesmo reflexamente, representar um reforço ao conjunto normativo de proteção ao trabalho digno e decente, inclusive pelo fato de possibilitar tornar mais severas eventuais sanções, diante até de sua ineficiência em restabelecer as condições normais do mercado afetado, conforme delineado no tópico seguinte.

6. Sistema de Proteção Trabalhista: Justiça do Trabalho, Ministério Público do Trabalho e Ministério do Trabalho

O Estado brasileiro, por meio da JT, do MPT e do MT, tem procurado inibir a exploração da mão de obra do ser humano, que, no entanto, permanece no atual contexto de globalização econômica e revolução tecnológica, necessitando-se de avanços para um combate mais eficaz, passando pela conscientização da própria sociedade quanto à importância em se preservar o trabalho decente, inclusive pelo fortalecimento da própria organização sindical, muitas vezes carecedora de efetiva representatividade, não tendo o Brasil, até o presente momento, ratificado a Convenção Fundamental 87 da Organização Internacional do Trabalho (OIT).

Resende (2015, p. 262-263), apoiado no cruzamento de dados estatísticos e estudos doutrinários, demonstra haver enraizada no país uma cultura de descumprimento da norma trabalhista atingindo todos os seguimentos econômicos na ordem de 30%, independentemente do porte da empresa, afetando anualmente aproximadamente 10 milhões de pessoas com vínculo encerrado e com violações em seus direitos, existindo, apesar de o senso comum induzir o contrário, uma litigiosidade contida, haja vista que apenas cerca de 20% desses trabalhadores efetivamente ajuízam ações trabalhistas, concluindo, ao final, que o “descumprimento da norma trabalhista é lucrativo no capitalismo periférico, gerando um lucro de 90% para aqueles que tentarem”.

Os dados consolidados do Sistema Federal de Inspeção no Trabalho (SFIT) de 2004 a 2008 por Filgueiras (2012) revelaram que girava entre 27% a 30% o percentual de irregularidades trabalhistas encontradas pelos Auditores-Fiscais do Trabalho nas empresas, independentemente do setor econômico e do ano da fiscalização, estando neste percentual apenas o que é visto nas inspeções:

Quanto aos dados oriundos da fiscalização do trabalho, é necessário ter em mente que eles representam apenas as irregularidades flagradas e documentadas pela fiscalização, de modo que, evidentemente, constituem apenas um percentual das infrações efetivamente cometidas nas empresas fiscalizadas, já que nem todo item da legislação trabalhista é fiscalizado e, mesmo quando há inspeção, a infração não necessariamente é detectada, além do agravante do tipo de fiscalização efetuada, que normalmente é panorâmica (detalhes no Capítulo 8). Destarte, o quadro era necessariamente muito pior do que o retrato aqui apresentado (FILGUEIRAS, 2012, p. 150).

Tratando especificamente do dumping social trabalhista interno, Souto Maior, Mendes e Severo (2014, p. 9), todos juízes do trabalho com larga experiência profissional, consignam que “constituem uma minoria dentre os empregadores” os que “perpetram uma concorrência desleal que não prejudica apenas os trabalhadores que contratam, mas também as empresas com as quais concorrem no mercado”.

Os profissionais que lidam diariamente com as adversidades do mundo do trabalho já observaram que não há a difusão arraigada no trabalhador de que todo e qualquer interesse contrariado ou insatisfeito deva ser levado à JT, ante os mais variados motivos e temores: de ser dispensado; de não obter outra ocupação num mercado já altamente competitivo e com alto índice de desemprego; de inserção em “listas negras”; dificuldade de obter-se provas, como localização de testemunhas; descrença, desânimo com a lentidão do andamento do processo[1], etc. Carece o trabalhador de “acesso à justiça” não apenas quanto ao caráter postulador ao Estado-juiz, mas de uma ordem jurídica justa em seu dia a dia laboral, como defendem Cappelletti e Garth (1998, p. 12), na ampla acepção da expressão, como “o mais básico dos direitos humanos – de um sistema jurídico moderno e igualitário que pretenda garantir; e não apenas proclamar os direitos de todos”.

Em abril de 2017, o Brasil contava com 2.451 Auditores-Fiscais do Trabalho (MTE, 2017, on-line), ao passo que o Relatório Justiça em Números 2016 (ano-base 2015) já apontava força de trabalho de 3.600 magistrados trabalhistas, representando um crescimento acumulado de 20,5% desde 2009 (CNJ, 2016, p. 206), optando o Estado pela solução dos conflitos trabalhistas por meio do Judiciário, apesar de mais onerosa[2] à sociedade e não tão eficaz para o trabalhador em seu dia a dia, mitigando, assim, direito fundamental de acesso à justiça, por priorizar uma recomposição a posteriori, quando, a rigor, o trabalhador já perdera seu vínculo empregatício.

A Convenção nº 81 da OIT, devidamente ratificada pelo Brasil, por meio do Decreto nº 41.721, de 25/06/1957 (BRASIL, 1957, on-line), indica diretrizes para aferição do número de Auditores-Fiscais do Trabalho, recomendando o Conselho de Administração da OIT a proporção de “1 por 10.000 en los países industrializados con economía de mercado; 1 por 15.000 en los países con industrialización rápida; 1 por 20.000 en los países com economías en transición, y 1 por 40.000 en los países menos adelantados” (OIT, 2006, p. 72). Em seu estudo de 2015, quando o número de Auditores-Fiscais do Trabalho era superior e o de Juízes do Trabalho inferior ao apurado no presente momento, Resende (2015, p. 252) já apontava que o Brasil mantinha uma proporção de um auditor para cada grupo de 32.600 de trabalhadores ocupados, quando deveria manter um para cada grupo de dez mil.

Tem-se, ademais, que as sanções aplicadas administrativamente também não têm o caráter preventivo desejado, relatando a Secretaria de Fiscalização do Trabalho do MT, em resposta à consulta formulada pelo então relator do PL nº 2.130/1999 na CTASP da CD, que há a necessidade de punições mais severas para as irregularidades e crimes relacionados com o trabalho degradante no Brasil, pois “não demonstram ser suficientes para que se evite o aliciamento de mão-de-obra, a utilização de crianças como forma de trabalho e a manutenção de condições sub-humanas” (CD, CCJC, 1996, p. 2).

Apoiado em dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2003 a 2008 de que pelo menos 30% dos empregados brasileiros não possuem CTPS anotada e do SFIT acima indicados, excluindo-se do cômputo os “autônomos” ou os que trabalham “por conta própria”, “mesmo sabendo que, em uma investigação mais profunda, muito difícil de se fazer em uma ação fiscal, muitos deles são efetivamente empregados com direitos desrespeitados”, bem como os que ainda mantém vínculo empregatício com a empresa, concluiu Resende (2015, p. 248-249), serem, em 2009, 5,5 milhões os potenciais reclamantes explicitamente sem CTPS anotada dispensados, e 4,5 milhões potenciais trabalhadores com CTPS anotada dispensados com direitos violados, totalizando, numa conta bem rasa, o patamar de 10 milhões de trabalhadores prejudicados com vínculo extinto.

Filgueiras (2012, p. 155), que realizou detalhado estudo sobre a falta de registro de empregados, o mais comezinho dos direitos dos trabalhadores brasileiros, também consolidou dados gerais do SFIT, tendo indicado que essa irregularidade “foi sempre um dos três itens mais autuados na história da fiscalização do trabalho”, e que “muitas vezes, o empregador não assina explicitamente a carteira do empregado (mais de 1/3 do total de empregados no ano com menor incidência, segundo a PNAD)”, isso quando não são utilizados subterfúgios para mascarar o verdadeiro vínculo com a utilização de rótulos figurativos de falsos cooperados, integrados, pessoa jurídica, sócio fictício da própria empresa, estagiário, suposto autônomo com contrato civil, etc.

Ainda trabalhando com dados de 2003 a 2009, Resende (2015, p. 251) confronta o número já subestimado de trabalhadores dispensados lesados com o número de reclamações trabalhistas ajuizadas a cada ano, concluindo que o percentual de reclamação trabalhista por lesados gira em torno de 20%, ou seja, apenas “um em cada cinco trabalhadores claramente lesados ajuíza reclamação trabalhista”, sendo esse percentual superestimado, sem apoio em dados empíricos, por Souto Maior, Mendes e Severo (2014, p. 10) a patamar inferior a “cinquenta por cento dos profissionais lesados pela conduta da empresa que efetivamente buscam seus direitos junto à Justiça do Trabalho”. Convém destacar que toda a metodologia adotada está bem explicitada nos estudos de Resende e Filgueiras, a quem remetemos o leitor, ficando aqui consignado apenas as conclusões, considerando o objetivo específico deste artigo.

Relatório do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) Justiça em Números, que vem dando segurança aos dados relativos à atuação do Poder Judiciário, estando o de 2016 (ano-base 2015) em sua 12ª edição, retrata que a JT finalizou o ano de 2015 com aproximadamente 5 milhões de processos em tramitação, tendo havido, muito provavelmente por conta do agravamento da situação econômica do país, uma tendência de aumento no período, atingindo seu máximo em 4,1 milhões de novos processos naquele ano (CNJ, 2016, p. 165), não sendo outro o assunto mais recorrente em 1º e 2º graus que não “Rescisão do Contrato de Trabalho/Verbas Rescisórias”, respondendo por quase a metade (49%) de todos os novos casos (2016, p. 168-169). Esse percentual retrata apenas a indicação realizada diretamente pelos reclamantes nas tabelas processuais unificadas da JT, que possuem quatro níveis hierárquicos de assuntos, não caracterizando que as demais irregularidades trabalhistas indicadas nas subdivisões dos níveis não digam respeito a ex-empregados, chegando o Relatório a apontar, ao final, que 58% de todas as ações possuíam como tema indicado a rescisão do contrato de trabalho; 17,9% remuneração, verbas rescisórias e benefícios; 8,5% responsabilidade civil do empregador; 4,8% férias e 10,8% outros (CNJ-Infográficos, 2016, p. 74), tendo especificamente o TRT de São Paulo - o Estado de economia mais fortalecida do país – atingido o índice de 67,2% nessa particular temática (CNJ-Infográficos, 2016, p. 78), reforçando a tese de que o grande demandante na JT não é o empregado, mas o ex-empregado.

Nos meses de janeiro e fevereiro de 2017, dos 379.740 casos novos no 1º grau da JT, os seis temas mais ranqueados podem ser melhor visualizados na seguinte tabela, considerando que todos mantiveram a mesma temática nos níveis 1 (Direito do Trabalho), 2 (Rescisão do Contrato de Trabalho) e 3 (Verbas Rescisórias):

Tabela 1 – Casos novos por assuntos. Janeiro e fevereiro de 2017

Ranking	Nível 4	Quantidade de Processos com esse Assunto
1º	Aviso Prévio	115.910
2º	Multa do art. 477 da CLT	111.952
3º	Multa de 40% do FGTS	98.868
4º	Multa do art. 467 da CLT	97.837
5º	Férias Proporcionais	76.033
6º	Décimo Terceiro Salário Proporcional	71.923

Fonte: TST (2017, on-line), elaboração dos autores.

A JT também é histórica e culturalmente o ramo mais propenso à conciliação, tendo o CNJ, na lógica do Código de Processo Civil de 2015, iniciado exaustivas políticas voltadas e amplamente favoráveis às soluções consensuais dos processos judiciais nos demais ramos (CNJ, 2016, p. 180). Utilizando dados do TST de 2003 a 2008 tanto do resultado das decisões proferidas no Brasil como dos valores pagos aos reclamantes decorrentes de execução e de acordo, Resende (2015, p. 255) arremata que de “cada 20 reclamações trabalhistas, aproximadamente 9 resultam em conciliação, 4 em desistência, 5 condenações e 2 improcedências ou extinção sem resolução de mérito, independente do ano”. Consolidados os dados de 2009 a 2015, conforme tabela abaixo, observa-se pouca alteração ao longo dos anos, não sendo capaz de modificar significativamente a conclusão anterior, até porque dados também recentes do Relatório Justiça em Números indicam que o índice de conciliação ainda se mantém próximo a esse patamar de 40% na fase de conhecimento em 1º grau e 5% na execução (CNJ-Infográficos, 2016, p. 75).

Tabela 2 – Decisões Proferidas por Ano (Fase de Conhecimento). 2009-2015, em %.

Ano	Conciliações	Procedentes	Em parte	Improcedentes	Arquivadas, Desistências e Extintas	Outras
2009	42,8	3,2	25,0	7,1	19,5	2,5
2010	43,4	2,9	24,9	7,2	19,3	2,4
2011	43,3	2,9	24,9	7,4	19,1	2,4
2012	43,4	2,8	25,4	7,4	19,0	1,9
2013	40,7	2,7	27,4	7,2	19,9	2,1
2014	39,6	2,4	27,2	7,2	22,2	1,3
2015	38,9	2,2	27,6	7,1	22,6	1,5

Fonte: TST (2017, on-line), Relatório Geral da JT, elaboração dos autores.

Permanecem também desproporcionais os valores pagos com as condenações (procedentes ou procedentes em parte), agora em torno de 30%, em relação aos acordos que permaneceram na casa dos 40%, certamente porque, na conciliação, “o trabalhador, já desempregado, sem recursos, terá que se sujeitar às ofertas do empregador. A desigualdade entre as partes fere até o sentido da conciliação” (RESENDE, 2015, p. 256), aduzindo Filgueiras (2012, p. 331) que o confronto entre capital e trabalho é que vai efetivamente produzir o resultado desses acertos formais.

Tabela 3 – Valores pagos aos reclamantes.

Ano	Acordo	Execução	Espontâneo	Total
2009	3.142.361.393,03	7.086.478.163,15	-	10.228.839.556,18
2010	3.358.279.576,96	7.928.817.815,45	-	11.287.097.392,41
2011	4.033.105.680,93	10.724.602.069,69	307.761,61	14.758.015.512,23
2012	5.466.423.543,04	13.155.274.657,36	6.307.567.47	18.628.005.767,87
2013	6.286.970.918,34	13.623.583.880,48	748.643.398,78	20.659.198.197,60
2014	6.122.112.388,37	9.397.919.396,37	824.959.828,46	16.344.991.613,20
2015	7.151.215.766,56	9.044.720.916,32	1.248.588.156,89	17.444.524.839,77
2016	8.917.409.836,25	11.238.426.535,95	2.452.679.545,85	22.608.515.918,05

Notas:

1. Fonte: TST (2017, on-line), elaboração dos autores.

2. Os valores estão expressos em Reais (R$).

A falta de efetiva punição diante da infração à norma trabalhista também foi detectada na atuação do MPT, quando da celebração de um de seus principais instrumentos de atuação extrajudicial, o Termo de Ajuste de Conduta (TAC), concluindo Souza (2016, p. 142-147), em pesquisa empírica delimitada nas Procuradorias Regionais do Trabalho da 2ª (São Paulo) e 15ª (Campinas) Regiões de todos esses títulos extrajudiciais firmados em 2013 (15% de todos os assinados no Brasil nesse ano), que somente tiveram o “potencial para fixar precariamente obrigações para os infratores de cunho inibitório, uma vez que os empregadores faltosos não consentiram com perdas pecuniárias de cunho reparatório ou indenizatório”, havendo, na prática, uma certa anistia quanto aos atos ilícitos já cometidos na ordem de 97% dos casos, haja vista que, mesmo iniciativas de pagamento de indenizações sociais em termos de ajuste de conduta mostraram resultados marginais, pois a responsabilização, “quando ocorria (3% dos casos), era insignificante do ponto de vista financeiro” e, quanto ao cumprimento futuro das obrigações assumidas, concluiu a pesquisa que “as empresas responderam com novas infrações ao ajuste em quase 60% dos casos”.

Apesar de o CADE admitir que a inobservância de obrigações trabalhistas podem resultar em uma redução artificial dos custos de uma empresa, ou em uma “vantagem competitiva” ilicitamente obtida, que viabiliza o desenvolvimento desse agente econômico em prejuízo dos concorrentes, entende genericamente (CADE, on-line) que tais situações caracterizam-se por uma irregularidade jurídica delimitada no tempo, de modo que, a partir do momento que a normalidade jurídica é restabelecida, reconstituem-se também as condições concorrenciais habituais, o que parece não ser tão simples, como se pretendeu demonstrar.

Ora, há situações em que irregularidades trabalhistas desaguariam em infrações contra a ordem econômica, ferindo ditames constitucionais da liberdade de iniciativa, da livre concorrência, da função social da propriedade, da defesa dos consumidores e da repressão ao abuso do poder econômico, ou seja, valores e princípios consagrados pelo constituinte como pilares sustentadores da ordem econômica, juntamente com a valorização social do trabalho.

No entanto, não se trata de defender a trasladação para o SBDC de competência dos órgãos estatais constituídos para defesa da legislação do trabalho, pois sabe-se não ser atribuição legal desse sistema antitruste tutelar as controvérsias da relação de trabalho, mas, sim o combate ao ilícito concorrencial, se a prática ilícita trabalhista também o configurar, de acordo com a legislação nacional, até porque, de igual forma, também não é da atribuição da JT, do MPT e do MT essa análise direta.

Logo, o Sistema de Proteção Trabalhista faz a necessidade jurídica de retorno ao status quo ante (reparação ou compensação) uma abstração, não tendo o condão de equilibrar a concorrência como supõe o SBDC, sendo que, a despeito de ausência de previsão legal explícita dando os contornos do instituto do dumping social, pois o PL nº 1.615/2011 (CD, 2011, on-line) do deputado federal Carlos Bezerra não avança na CD, o fato social não pode ser negado.

Tratando-se de interesses humanos transindividuais, deve-se partir da premissa de que a livre iniciativa, a livre concorrência e os valores sociais do trabalho (arts. 1º, IV e 170, caput, da CF) harmonizam os direitos subjetivos de propriedade e o princípio da dignidade da pessoa humana.

7. Conclusão

Acompanhando tendência mundial em busca pelo aprimoramento dos mecanismos de proteção da livre concorrência, o Brasil, por meio do SBDC, apesar de pouco estruturado, tem desenvolvido um enfrentamento reconhecido internacionalmente, necessitando, no entanto, em relação à valorização social do trabalho, pilar também da ordem econômica, avançar, não sendo excepcionais as irregularidades trabalhistas que destoam da legalidade.

Buscou-se demonstrar que as características do dumping social trabalhista, diante de sua natureza peculiar, não são, muitas das vezes, distorções isoladas: concorrência desleal, eliminação da concorrência ocasionada pela venda de produtos inferiores ao valor de mercado, intenção de obter vantagem comercial e financeira, e reiterada violação a direitos básicos trabalhistas, quando a apuração é realizada na esfera trabalhista, distinta da dos órgãos antitruste, não tem o condão de restabelecer a normalidade jurídica e, por si só, reconstituir as condições concorrenciais habituais no mercado.

Na caracterização do dumping social, a expressão "concorrência desleal" é mencionada na concepção de amplitude do ilícito provocado pela redução dos custos dos produtos ou serviços empresariais com a utilização da mão de obra mais barata resultante da afronta aos direitos básicos dos trabalhadores, não limitando o dano ao concorrente ou aos concorrentes individualizados, mas na dimensão do dano àquele determinado mercado, composto, inclusive, pelos trabalhadores, consumidores e concorrentes atingidos. A discórdia comercial que o SBDC sustenta não trazer impactos sobre o ambiente concorrencial não constituindo infração à ordem econômica é aquela concorrência desleal de que trata a lei que regula direitos e obrigações relativos à propriedade industrial, Lei nº 9.279/1996 (BRASIL, 1996, on-line).

Demonstrou-se, também, que a lei da concorrência, em seu sistema aberto, não veda o ilícito do dumping social trabalhista interno, não se lhe aplicando, nos termos do art. 119 (BRASIL, 2011, on-line), a prática tradicional do comércio internacional entre países, tendo-se fixando o campo de atuação do SBDC nas práticas ilícitas internas, consoante art. 2º, ficando a condução das investigações sobre práticas de dumping do comércio internacional, que ocorre quando um agente econômico pratica um preço internamente inferior ao praticado no país de origem do produto, a cargo do Departamento de Defesa Comercial (DECOM) da Secretaria de Comércio Exterior (SECEX) do Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC).

Na disciplina das infrações à ordem econômica, o Brasil adota um sistema de condutas (§3º do art. 36 da Lei nº 12.529/2011) e objetos ou efeitos (não cumulativos, previstos nos incisos do caput do art. 36 da Lei nº 12.529/2011), sendo o primeiro aberto (meramente exemplificativo), que, em sendo capaz de gerar, concomitantemente, um desses objetos ou efeitos, tipificada estará a infração, inexistindo, portanto, vedação, a priori, às irregularidades trabalhistas, notadamente ao dumping social trabalhista interno.

Nessa senda, condutas reincidentes e inescusáveis aos direitos trabalhistas com a obtenção de vantagem indevida perante a concorrência, refletindo no conhecido dumping social trabalhista interno, apesar de não descritas expressamente em um dos dezenove incisos do referido §3º, desde que comprovada restrição à concorrência, pela incidência de um dos efeitos previstos na lei antitruste, configurada estará a ilicitude, comportando atuação do SBDC, inicialmente por meio da Superintendência-Geral, que tem a atribuição legal de apuração e investigação de tais infrações, podendo, em auxílio, utilizar-se de informações e documentos de quaisquer pessoas, físicas ou jurídicas, bem como determinar as diligências que entender necessárias.

O bem jurídico “livre concorrência” pressupõe a prática de atos leais pelos concorrentes, sendo que a vantagem econômica potencial ou realmente obtida, pelo desrespeito aos direitos dos trabalhadores não caracteriza uma medida eficiente para superação da concorrência de mercado, devendo, quando instado por meio de representação prevista no § 1º do art. 66 da Lei nº 12.529/2011 (BRASIL, 2011, on-line), o SBDC, por meio do Superintendente-Geral, órgão do CADE, sopesar tal vantagem e devidamente apurá-la meritoriamente, não sendo possível uma solução apriorística levando-se em consideração tão somente o senso comum de que a existência da JT, do MPT e do MT teria o efeito catalizador de restabelecer, por si só, as condições normais do mercado.

Demonstrou-se, também, que a independência de instâncias acarretará ao infrator tantas sanções quantas forem as transgressões, na hipótese de os atos ilícitos incidirem ofensas concomitantes a normas diversas, ressalvadas as hipóteses legalmente previstas, não caracterizando ofensa ao princípio do non bis in idem, além de a lei antitruste não vedar a atuação do CADE quando o ilícito trabalhista tiver sido apurado pelos órgãos que compõem o Sistema de Proteção Trabalhista, ao consignar expressamente em seu art. 35 que “a repressão das infrações da ordem econômica não exclui a punição de outros ilícitos previstos em lei” (BRASIL, 2011, on-line).

O Brasil vem avançando significativamente nos últimos vinte e três anos na aplicação da legislação antitruste, desejando a sociedade que continue nessa caminhada também com um olhar atento às práticas anticompetitivas decorrentes da inobservância do princípio do valor social do trabalho, vetor central de nossa Constituição Federal, princípio da ordem econômica, podendo o MPT, o MT e a JT, pela sua capilaridade nacional, inclusive os sindicatos efetivamente representativos das categorias profissionais, contribuírem articuladamente com o SBDC, ante a experiência e as várias informações de que dispõem em seus bancos de dados para a identificação de demandantes habituais, tendo como escopo o constante aprimoramento à repressão ao abuso do poder econômico e a efetiva tutela da livre concorrência, cumprindo ao SBDC enxergar tais instituições como parceiras, todos imbuídas num único propósito: dar efetividade aos princípios cardeais da ordem econômica, de que faz parte não só a livre iniciativa, mas também a valorização do trabalho humano.

Logo, a conduta antijurídica de descumprimento repetido e inescusável das normas laborais mínimas, desde que tenha o propósito ou possa produzir efeitos prejudiciais para a ordem econômica, deve atrair a competência do SBDC.

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Submetido em: 16 abr. 2017.

Aceito em: 30 abr. 2017.

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[1] Tempo médio, na Justiça do Trabalho, de 7 meses para uma sentença no 1º grau, 4 meses no 2º grau, e 3 anos e 7 meses a execução judicial no 1º grau, segundo dados do Relatório Justiça em Números (CNJ-Infográficos, 2016, p. 75).

[2] As despesas totais da Justiça do Trabalho somaram aproximadamente R$ 16,5 bilhões em 2015, 0,28% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, a um custo de R$ 80,64 por habitante, havendo, no entanto, retorno na ordem de 16,3% dessas despesas, cerca de R$ 2,7 bilhões, oriundas de receitas de execução previdenciária, arrecadação de imposto de renda e outras (CNJ, 2016, p. 158).