O papel do nacionalismo vacinal na resposta à pandemia da Covid-19 à luz dos obstáculos da OMS na estruturação de uma governança global da saúde
THE ROLE OF VACCINE NATIONALISM IN RESPONDING TO THE COVID-19 PANDEMIC IN LIGHT OF THE OBSTACLES FACED BY THE WHO IN STRUCTURING GLOBAL HEALTH GOVERNANCE
Carolina Lima Ciríaco Scipião
Mestranda em Direito, Constituição e Justiça pela Universidade Federal do Ceará – UFC. Especialista em Direito e Processo Constitucionais pela Universidade de Fortaleza – UNIFOR. Bacharela em Direito pela Universidade de Fortaleza – UNIFOR. Contato: carolina.sergestor@gmail.com.
Milena Alencar Gondim
Mestranda em Direito, Constituição e Justiça pela Universidade Federal do Ceará – UFC. Especialista em Direito Previdenciário e Processo Previdenciário pela Faculdade Ibmec São Paulo. Bacharela em Direito pela Universidade Federal do Ceará – UFC. Contato: milena.alencar@gmail.com.
Luciana Rêgo dos Santos
Mestre em Direito, Constituição e Justiça pela Universidade Federal do Ceará – UFC. Especialista em Direito e Processo Constitucionais pela Universidade de Fortaleza – UNIFOR. Bacharela em Direito pela Universidade de Fortaleza – UNIFOR. Contato: lucisantos_@hotmail.com
Resumo: Durante o combate à pandemia da Covid-19, a ascensão do nacionalismo vacinal contribuiu para uma significativa desigualdade no acesso às vacinas, exacerbando a crise de saúde. A Organização Mundial da Saúde, como principal autoridade e governança mundial da saúde, procurou exercer sua função de coordenação em escala global, elaborando estratégias multilaterais para serem adotadas pelos países membros. No entanto, os esforços da OMS, incluindo planos, estratégias, resoluções e diretrizes, não conseguiram conter o fenômeno do nacionalismo vacinal. Diante da crise sanitária causada pelo novo coronavírus, tem sido explorada a viabilidade de criar um mecanismo jurídico internacional para fortalecer a preparação e respostas às futuras pandemias. O estudo examina o papel de liderança da OMS, a governança global da saúde e os potenciais efeitos de um novo tratado de saúde. Utilizou-se metodologia bibliográfica e documental, sendo a pesquisa caracterizada como pura, descritiva, exploratória e de natureza qualitativa.
Palavras-chave:
OMS. Pandemia. Covid-19. Nacionalismo
vacinal.
Abstract: During the Covid-19 pandemic response, the
emergence of vaccine nationalism has led to significant disparities in vaccine
access, exacerbating the health crisis. The World Health Organization, as a
leading authority and global health governance body, sought to exercise its
coordination function on a global scale by defining multilateral strategies to
be adopted by its member countries. However, the efforts of the WHO, including
plans, strategies, resolutions, and guidelines, were unable to prevent the occurrence
of vaccine nationalism. In the face of the health crisis caused by the novel
coronavirus, there has been exploration of the possibility of creating an
international legal instrument aimed at strengthening preparation and responses
to future pandemics. The study analyzes the leadership role of the WHO, global
health governance, and the potential impacts of a new health treaty.
Bibliographic and documentary methodologies were used, with the research
characterized as pure, descriptive, exploratory, and qualitative.
Keywords: WHO. Pandemic. Covid-19. Vaccine nationalism.
1. Introdução
A pandemia da Covid-19 apresentou diversos desafios sociais, éticos, econômicos, jurídicos e políticos à comunidade internacional, exigindo dos líderes de cada país medidas eficazes para enfrentar uma das maiores crises sanitárias já vivenciadas. Entretanto, diante dessa emergência global, era necessário adotar uma abordagem coletiva, transcendendo as fronteiras nacionais, e coordenar esforços sob a liderança de uma entidade capaz de unir todos os recursos necessários para combater a pandemia de forma equitativa.
A Organização Mundial da Saúde (OMS), como parte do Sistema das Nações Unidas e com a missão de garantir o mais alto nível de saúde para todas as pessoas, desempenhou um papel crucial ao reunir esses recursos e liderar a resposta global à crise. Reconhecendo que apenas uma abordagem globalizada poderia ser eficaz, a OMS coordenou e implementou medidas estratégicas em escala mundial.
Desde janeiro de 2020, quando a sequência genética do vírus foi disponibilizada, a comunidade científica, a indústria farmacêutica e várias iniciativas governamentais e não governamentais iniciaram estudos científicos e tecnológicos para desenvolver tratamentos, diagnósticos, medidas preventivas, medicamentos e, principalmente, vacinas.
Os acontecimentos decorrentes das ações dos países ao redor do mundo evidenciaram a profunda interconexão nas relações internacionais, alertando a OMS sobre os riscos do nacionalismo vacinal muito antes da disponibilização da primeira vacina em agosto de 2020.
Apesar dos esforços da OMS para promover a diplomacia e democratizar o acesso às vacinas, incluindo o lançamento do Mecanismo COVAX, a corrida pelo nacionalismo vacinal começou assim que as vacinas foram testadas, aprovadas e disponibilizadas no mercado, gerando um desequilíbrio global na vacinação contra a Covid-19.
Esses eventos motivaram a elaboração deste trabalho, que visa inicialmente identificar as causas e os efeitos do nacionalismo vacinal, avaliar o papel de liderança desempenhado pela OMS na governança global da saúde e analisar a proposta de um novo tratado de saúde universal e seus impactos.
A pesquisa é puramente descritiva e exploratória, com abordagem qualitativa, utilizando uma análise jurídico-doutrinária para verificar sua aplicabilidade, buscando ampliar o debate acadêmico sobre o assunto. Quanto ao método, é indutiva, observacional e monográfica, com base em levantamento bibliográfico e documental, incluindo livros, artigos jurídicos, documentos oficiais e notícias.
2. Nacionalismo das vacinas contra a Covid-19 – causas e efeitos
Em 18 de agosto de 2020, o Diretor-Geral da Organização Mundial de Saúde (OMS), Tedros Adhanom Ghebreyesus, alertou a comunidade internacional para os riscos do que denominou de “nacionalismo da vacina”, utilizando como exemplo a corrida desenfreada dos países, nos primeiros momentos da pandemia da Covid-19, para garantir a compra e o abastecimento de seus territórios de materiais médico-hospitalares, equipamentos de proteção individual – EPIs, insumos, dentre outros, declarando que o “nacionalismo do abastecimento” exacerbou a pandemia e contribuiu para o fracasso total da cadeia de abastecimentos[1].
O alerta da OMS evidenciava uma inquietação diante da possibilidade de ocorrência de eventos que resultassem em disparidades no acesso a novos métodos de prevenção, diagnóstico ou tratamento da Covid-19, semelhantes aos ocorridos com os suprimentos médicos e outros elementos essenciais, como os dispositivos de proteção e os ventiladores mecânicos. Esses itens foram escassos em muitos países devido a restrições à exportação, bloqueios no transporte aéreo e retenção de produtos fabricados em determinadas regiões, revelando uma abordagem centrada na salvaguarda prioritária da sua própria população.
A exemplo de situações extremas, pode-se citar a denúncia de interceptação, realizada pelo governo dos Estados Unidos da América (EUA), a equipamentos e insumos que haviam sido adquiridos pela França, Alemanha e Brasil, e foi noticiada pela impressa internacional como ato de pirataria[2].
Face à magnitude da crise de saúde provocada pela pandemia, somente uma ação conjunta seria capaz de mitigar seus impactos. E a mensagem da OMS estava voltada a este enredo, uma vez que a globalização estabelece uma relação de interdependência entre os países, um único Estado soberano não tem a capacidade de produzir as respostas à uma crise global num mundo sem fronteiras, demandando, portanto, que uma patologia universal seja combatida com base no diálogo democrático entre as nações, de forma a assegurar o equilíbrio e a harmonia das soluções construídas[3].
Em vista disso, para forjar uma rota segura em direção a uma resolução eficaz da crise, é imperativo que todas as partes avancem em uníssono, assegurando que nenhuma nação seja negligenciada ou deixada para trás. Essa construção deve ser alicerçada nos valores de solidariedade e fraternidade, herdados da Declaração dos Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas, em 1948, como valores soberanos e universais, que demandam a participação proativa dos Estados para o pleno desenvolvimento, eficácia e efetividade dos direitos humanos sociais, econômicos e culturais[4].
Com a finalidade de estabelecer de um sistema de acesso equitativo às vacinas, principalmente para os países de menor renda, a OMS, incumbida institucionalmente de coordenar as ações globais de enfrentamento a Covid-19, lançou o Mecanismo COVAX, um dos pilares do Acelerador de Acesso a Ferramentas contra a COVID-19 (ACT)[5], compromisso estabelecido pelos membros do G20, uma coalizão global cujo propósito consiste em “acelerar o desenvolvimento, produção e acesso equitativo a diagnóstico, tratamento e vacinas para COVID-19”.
Com a colaboração de instituições como a GAVI (Global Alliance for Vaccines and Immunisation - Aliança Global para Vacinas e Imunização), CEPI (Coalition for Epidemic Preparedness Innovations - Coalizão para Inovações em Preparação para Epidemias), Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), e associações filantrópicas, como a Fundação Bill e Melinda Gates, em conjunto com fabricantes de vacinas, o Mecanismo COVAX estabeleceu duas frentes de trabalho: (i) o COVAX Facility que consiste na parceria firmada com laboratórios de pesquisa e indústrias farmacêuticas que trabalham no desenvolvimento de vacinas, com a finalidade de constituir um portfólio de vacinas[6] aprovadas pela OMS; e (ii) o COVAX Advance Market Commitment (AMC), que em tradução livre significa “Compromisso de Mercado Avançado”, que se trata de um instrumento de financiamento destinado a apoiar a participação de 92 (noventa e duas) economias de baixa e média renda no COVAX Facility, garantindo o acesso as doses de vacinas contra Covid-19, segura e eficazes, financiadas por doadores[7].
Em síntese, o Mecanismo COVAX viabiliza o acesso aos países capazes de financiar a compra das vacinas aprovadas pela OMS, ao mesmo tempo em que proporciona acesso à vacina para nações de baixa e média renda que não dispõem de recursos financeiros suficientes para imunizar sua população. Mais de 180 países aderiram ao COVAX, o que, entre outras realizações, contribuiria para o objetivo da Organização de promover uma distribuição justa das vacinas, especialmente em sua fase inicial, quando a quantidade de doses disponíveis não seria suficiente para todos, priorizando assim “vacinar algumas pessoas em todos os países, em vez de todas as pessoas em alguns países”.
Apesar de todos os esforços empreendidos pela OMS, as adversidades ocasionadas pela pandemia e as consequências políticas, econômicas e sociais enfrentadas em nível nacional, especialmente nos países mais desenvolvidos e com maior renda, produziu um efeito de maximização de seus interesses e poderes[8], repercutindo na priorização de suas pautas e políticas internas, em oposição à uma atuação solidária, fraterna e multilateral, como pretendia a Organização, o que acabou resultando no fenômeno do “nacionalismo vacinal”[9].
Em que pese o Mecanismo COVAX não tenha estipulado regras quanto à possibilidade de cada país, individualmente, firmar acordos bilaterais, outros fatores necessários à diplomacia da vacina foram simplesmente ignorados por países que trataram a vacina a partir de uma ótica privada e unilateral, como foi o caso dos EUA, Brasil e Reino Unido[10].
O quadro a seguir ilustra a disparidade no processo de imunização, evidenciando países do continente africano, caracterizados por baixa renda e subdesenvolvimento, com taxas de vacinação reduzidas. Por exemplo, a República do Congo registra apenas 3,8% da população vacinada contra o novo coronavírus, enquanto países desenvolvidos já alcançaram mais de 90% de cobertura vacinal em sua população.
Figura 1 – Taxas de Vacinação por País
Fonte: Covid-19 Vaccine Tracker. Taxas de Vacinação, Aprovações e Ensaios por países. Atualização em 01 de dezembro de 2022. Disponível em: https://covid19.trackvaccines.org/trials-vaccines-by-country/. Acesso em: 01 dez. 2022.
A representação visual evidencia a disparidade existente entre os países desenvolvidos, em desenvolvimento e subdesenvolvidos no processo de vacinação contra a Covid-19, resultante do nacionalismo vacinal. Isso demonstra que a política americana de "América Primeiro", anteriormente adotada pelo ex-presidente Donald Trump, não foi uma estratégia exclusiva dos EUA, mas sim uma abordagem amplamente adotada pela comunidade internacional, tratando a vacinação como um bem privado. Isso revela uma falta de colaboração, solidariedade e fraternidade entre os países.
Os impactos resultantes da corrida pela vacinação são desastrosos, exemplificados pelo "nacionalismo do abastecimento", porém, em uma escala consideravelmente mais prejudicial. Enquanto a população mundial não tiver acesso às vacinas, a comunidade internacional, sem fronteiras, não poderá "vencer" a Covid-19. A falta de equidade no processo de imunização global tem demonstrado ao mundo a capacidade de propagação e mutação do vírus, que continua a representar uma ameaça à saúde global, prolongando assim a crise sanitária e seus efeitos econômicos, sociais e políticos.
O nacionalismo vacinal e os eventos mencionados destacam a necessidade de fortalecer a governança global da saúde. Embora a OMS tenha buscado diversas estratégias para evitar uma crise na distribuição equitativa de vacinas, incluindo programas e compromissos assumidos, a comunidade internacional, quando confrontada com a necessidade de uma abordagem global, voltou-se para questões internas de cada país. Isso pode ser atribuído à falta de confiança no estabelecimento do processo, à competição entre países ou até mesmo à prevalência de interesses e poderes locais. Em última análise, apesar de todas as iniciativas e esforços, não foi possível mitigar a desigualdade no acesso à vacina contra a Covid-19.
Partindo desse pressuposto, se o nacionalismo das vacinas resultou da ausência ou enfraquecimento da governança global da saúde, contribuindo para a prolongação da pandemia, torna-se necessário analisar as atuais estruturas normativas internacionais e considerar a adoção de novas abordagens para fortalecer a autoridade normativa da Organização Mundial de Saúde em escala global.
3. A liderança da OMS na governança global da saúde
A governança global da saúde adota uma perspectiva ampla do assunto, levando em consideração a diversidade de sistemas de saúde em todo o mundo, bem como as diferentes estruturas de normas e direitos adotadas por cada país. Para uma compreensão mais aprofundada do tema, entende-se que a governança envolve o estabelecimento e implementação de regras, seguido pelo exercício de autoridade em um território ou domínio específico. Nesse sentido, a definição de governança global relaciona-se a um processo de normatização em âmbito global, em que pese a inexistência de um “governo global”, a governança global passa a ser exercida mediante a interação de entidades, governamentais ou não-governamentais, que não possuem uma hierarquia verticalmente e formalmente estabelecida[11].
No domínio do Direito Internacional, o estabelecimento da governança exercida pelos organismos internacionais, tais como a Organização Mundial da Saúde (OMS), decorre do processo de universalização dos direitos humanos, que demandou dos Estados-nação a submissão à um sistema de controle internacional, que estava fora do seu âmbito de soberania. Flávia Piovesan explica que essa evolução demandou a constituição de um sistema internacional de monitoramento e controle, conhecido como international accountability[12].
Os alicerces desta governança global originam-se da Carta das Nações Unidas, datada de 1945, que determinava a promoção e proteção dos direitos humanos e liberdades universais no âmbito das relações pacíficas entre as Nações, que, para o estabelecimento de uma cooperação internacional econômica e social, definia que as várias entidades criadas por acordos intergovernamentais, dotadas de responsabilidades internacionais seriam vinculadas às Nações Unidas, e designadas como entidades especializadas[13], definindo a liderança da Organização das Nações Unidas (ONU) no sistema de cooperação intergovernamental[14], voltado à proteção dos direitos da pessoa humana.
A legitimidade da ONU, na posição de liderança e regência da governança global de proteção dos direitos humanos, foi fortalecida a partir da produção e o estabelecimento dos tratados internacionais que visavam dar efetividade a estes direitos, o que Guerra[15] denominou de “fase legislativa” dos direitos humanos sobre a direção e o comando das Nações Unidas, que inicia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 1948, e, posteriormente foi consolidada mediante a formalização do Pacto de Direitos Civis e Políticos, e o Pacto de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, ambos de 1966.
Os Pactos de Direitos Civis e Políticos e de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais visam fortalecer a necessidade de harmonização dos sistemas jurídicos internos dos Estados com os tratados e normas internacionais de proteção dos direitos humanos, os quais devem constituir a base para a construção sociojurídica de cada país. Eles abrangem duas dimensões principais: o primeiro refere-se aos direitos civis e de liberdade, que envolvem os direitos individuais dos cidadãos em relação ao Estado; e o segundo diz respeito aos direitos prestacionais, que demandam ação positiva do Estado para sua efetivação. Piovesan ressalta que os tratados internacionais têm como objetivo garantir o exercício dos direitos e liberdades individuais, servindo como fonte subsidiária e complementar ao ordenamento jurídico de cada nação, oferecendo proteção adicional aos direitos humanos.
Nesse cerne,
o direito à saúde é reconhecido como direito humano em âmbito internacional, inerente
a todo e qualquer ser humano, independente de cor, de raça, de religião, de
credo político, de condição econômica ou social, de local de nascimento, ou
qualquer outra característica, a
partir da celebração do Pacto de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, conforme
disposição expressa no artigo 12[16] do
mencionado Pacto, devendo seu exercício ser assegurado mediante a adoção de políticas
internas que visem a implementação e a concretização das ações públicas
necessárias à sua satisfação, através da recepção nos ordenamentos jurídicos internos
do dispositivo internacional.
Na liderança do sistema de proteção ao direito humano à saúde está a Organização Mundial de Saúde (OMS), organização internacional que integra o Sistema das Nações Unidas, cujo objetivo é a aquisição do nível mais elevado possível de saúde, para todos os povos, e sua principal função é coordenar a saúde em nível global. Oficialmente criada em 22 de julho de 1946, mediante um tratado firmado entre 61 (sessenta e um) países, sucedendo o extinto Escritório Internacional de Higiene[17].
A OMS possui sua estrutura própria, caracterizando o principal organismo voltado à governança global da saúde, formada por 03 (três) órgãos principais, quais sejam: (i) Assembleia Mundial da Saúde (AMS), ou Assembleia Geral, formada pelos representantes dos Estados-membros, cuja competência é determinar a política, o programa de atividades e aprovar o orçamento da OMS, ou seja, é o órgão responsável pelas tomadas de decisão; (ii) Conselho Executivo, formado por 18 membros com mandato de 03 (três) anos, indicados pelos Estados-parte eleitos pela AMS, que possuem a função de estratégica de executar as decisões e as políticas definidas pela Assembleia; e, (iii) Secretariado, chefiado pelo Diretor-Geral, indicado pela Assembleia, através de indicação do Conselho Executivo, cuja a função é liderar o corpo técnico da Organização, e estabelecer a comunicação junto aos Estados-membros, através de um contato direto com os ministros de saúde, com as organizações internas de saúde e demais serviços.
A Constituição da OMS confere à Assembleia Geral a autoridade para adotar convenções ou acordos sobre qualquer assunto de competência da Organização, bem como para estabelecer regulamentos que abordem: medidas sanitárias e de quarentena; nomenclaturas relacionadas a doenças, causas de morte e medidas de saúde pública; padrões para métodos de diagnóstico de uso internacional; critérios de segurança, pureza e eficácia de produtos biológicos, farmacêuticos e similares comercializados internacionalmente; diretrizes para publicidade e rotulagem desses produtos; e a faculdade de emitir recomendações aos Estados membros sobre qualquer questão de competência da Organização[18].
Atualmente, o Regulamento Sanitário Internacional (RSI) constitui o principal instrumento jurídico vinculante adotado pela OMS, aprovado na 58ª Assembleia Mundial de Saúde, em 2005, chegando a ser adotado por 196 (cento e noventa e seis) Estados-parte[19], com o objetivo estabelecido em seu artigo 2º de “prevenir, proteger, controlar e dar respostas de saúde pública contra a propagação internacional de doenças, de maneiras proporcionais e restritas aos riscos para saúde pública”.
No entanto, é crucial para esta análise que seja examinado o poder normativo dos instrumentos e acordos adotados no contexto da atuação da OMS como governança global da saúde. Especificamente, é relevante destacar as disposições dos artigos 20 e 22 da Constituição da Organização, os quais estabelecem:
Artigo 20. Cada Estado membro compromete-se a tomar, no prazo de dezoito meses depois da adoção duma convenção ou acordo pela Assembleia da Saúde, as medidas em relação a aceitação de tal convenção ou acordo. Cada Estado membro notificará o diretor-geral das medidas tomadas e, se não aceitar a convenção ou acordo no prazo prescrito, enviará uma comunicação informando das razões da não aceitação. Em caso de aceitação, cada Estado membro concorda em apresentar um relatório anual ao diretor-geral em conformidade com o Capítulo XIV.
Artigo 22. Os regulamentos adotados em conformidade com o artigo 21 entrarão em vigor para todos os Estados membros depois de a sua adoção ter sido devidamente notificada a Assembleia Geral, exceto para os Estados membros que comuniquem ao diretor-geral a sua rejeição ou reservas dentro do prazo indicado na notificação.
Da mesma forma, o artigo 44 do RSI, que aborda a cooperação e assistência entre os Estados membros, declara: “1. Os Estados Partes comprometem-se a colaborar entre si na medida do possível”. Isso significa que as principais normas internacionais que delineiam a autoridade da OMS e sua esfera de atuação destacam a prerrogativa dos Estados de recusar medidas, acordos e convenções adotados pelo principal órgão da Organização, a Assembleia Geral. Além disso, há a possibilidade de condicionamentos à colaboração multilateral, conforme a capacidade de cada país.
Em suma, em que pese atualmente a Organização Mundial da Saúde contar com o número de 194 (cento e noventa e quatro) países[20] membros, que se comprometem a atuar em cooperação para promoção e proteção da saúde de todos os povos, consolidando a OMS como organismo especializado para este fim, cada um desses Estados possui a autonomia para adotar ou não em seu território as recomendações, os acordos e as convenções firmadas pela Organização. A esse respeito, Uchôa leciona que no plano internacional, a submissão às normas internacionais depende de uma sujeição prévia do ente, conquanto a vontade do Estado subordina-se à vontade internacional, apenas se, previamente, o Estado tenha decidido pela sujeição[21].
Diante desse cenário, no contexto de uma crise globalizada, como a pandemia da Covid-19, que requer a implementação de medidas conjuntas e multilaterais para proteger e promover a saúde de todas as pessoas, torna-se evidente a importância de fortalecer a governança global da saúde liderada pela OMS, conforme explana Boaventura de Sousa Santos, “a OMS tem de ser fortalecida não apenas em termos financeiros, mas também em termos de sistema de governo”[22]. As ações de enfrentamento à Covid-19, a exemplo do processo de vacinação, demandaram, e ainda necessitam, da intervenção internacional, colaborativa e solidária, realizada mediante a definição de processos pragmáticos e programáticos - planejamento, coordenação, metas e prestação de contas, que poderiam e deveriam estar sob a condução da Organização, que exerce o papel de liderança na governança global da saúde.
4. A proposta de um tratado por “Uma só saúde” e os seus impactos no sistema de governança global e na adoção de medidas equitativas de combate às futuras pandemias
Consoante os dados da Organização Mundial de Saúde, a pandemia da Covid-19 já ocasionou a morte de 6.615.258[23] (seis milhões, seiscentos e quinze mil, duzentos e cinquenta e oito) pessoas em todo o planeta. Embora esse número seja preocupante e o número de vítimas continue a aumentar, mesmo após quase três anos desde o registro do primeiro caso da doença, os impactos prejudiciais da Covid-19 estão sendo mitigados. Para alguns estudiosos, o atual cenário pode ser caracterizado como uma transpandemia[24], conceito que revela o estado de transição entre a pandemia e os seus impactos, para o retorno à normalização da vida cotidiana. Esse retorno, cada vez mais gradativo, revela certa eficácia das medidas adotadas em larga escala e mundialmente contra o novo coronavírus.
Entretanto, tanto os países individualmente quanto a comunidade internacional têm enfrentado e continuam a enfrentar as consequências devastadoras do vírus, incluindo seus impactos sanitários, sociais e econômicos incalculáveis, que têm repercussão em escala global. Essa realidade pungente, alerta para o seguinte fato: uma crise sanitária universal, que põe em risco a promoção e a proteção do direito à saúde, precisa ser enfrentada a partir do construto de um arcabouço jurídico-normativo igualmente universal, fundamentado no diálogo democrático entre a sociedade global[25], que seja igualmente reconhecido por todos os partícipes, e, mais importante, seja capaz de garantir equilíbrio e equidade as soluções propostas para todas as nações.
Recentemente, em outubro de 2022, o jurista italiano Luigi Ferrajoli[26] defendeu o conceito de uma “Constituição da Terra”, em decorrência dos desafios globais, que, na sua concepção, não estão na agenda política dos governos locais, no entanto, “dizem respeito às condições básicas de sobrevivência humana”. Ferrajoli alerta, ainda, para o desafio do direito internacional, exemplificando que muito embora exista uma Carta da ONU e outros tratados sobre direitos humanos, esses instrumentos não foram efetivamente implementados, observando, ainda:
Formular um direito fundamental, como direito à saúde, significa introduzir uma obrigação a cargo da esfera pública de garantir o acesso à saúde a todos os seres humanos. Os direitos universais são direitos fundamentais que exigem uma garantia universal.
A abordagem de Ferrajoli visa à concretude dos direitos fundamentais sob a ótica desses direitos como bens comuns à humanidade, e, que, portanto, devem ser indistintamente garantidos. O desafio pelo reconhecimento de uma Constituição global revela-se infinitamente maior que a proposição deste estudo, contudo apresenta uma grande convergência, quando o que se pretende é avaliar as atuais propostas de alicerces normativos para concretude do direito humano à saúde, através do estabelecimento de um pacto internacional que seja capaz de fortalecer a governança global da saúde, e conferir-lhe maior força normativa, e promover seu acesso igualitário e equitativo a todos os povos.
Nessa vertente, a 74ª Assembleia Mundial da Saúde (AMS), que ocorreu entre maio e junho de 2021, no âmbito da Resolução WHA74.7[27], que trata do “Fortalecimento da preparação e resposta a emergências de saúde da OMS”, definiu os seguintes pilares de atuação:
• Pilar 1: Cobertura Universal de Saúde para mais um bilhão de pessoas;
• Pilar 2: Melhor proteção contra emergências de saúde para mais um bilhão de pessoas;
• Pilar 3: Melhor saúde e bem-estar para mais de um bilhão de pessoas;
• Pilar 4: Uma OMS mais eficaz e eficiente que presta melhor suporte aos países.
Para a persecução dos objetivos do presente estudo, importa ressaltar as ações definidas no âmbito do Pilar 2, que tratam da (i) resposta à Covid-19; (ii) o trabalho da OMS em emergências de saúde, englobando o fortalecimento da preparação e resposta da OMS para emergências globais, e o fortalecimento da aplicação do Regulamento Sanitário Internacional. Ademais, através da Decisão 74/16 foi convocada uma sessão extraordinária da AMS, para novembro de 2021, com a finalidade de analisar as possibilidades e vantagens de desenvolver um novo instrumento internacional (convenção, acordo ou tratado) sobre a preparação e respostas à novas pandemias.
O aceno da AMS, somada as consequências da crise global, estimulou um grupo de juristas, especialistas em direito ambiental, direito da saúde e direitos humanos, sob a coordenação do Centro Internacional de Direito Ambiental Comparado (CIDCE), uma organização não-governamental com estatuto consultivo especial junto as Nações Unidas, em colaboração com a Cátedra da Normandia pela Paz e a Global Pandemic Network, a elaborar uma minuta de acordo, que foi intitulada: ONE PLANET, ONE HEALTH: ADVOCATING FOR A CONVENTION ON PANDEMIC[28].
A introdução do documento expõe uma série de argumentos para sua adoção, dos quais ressaltam-se os seguintes pontos: (i) o projeto de convenção global insta os Estados a implementarem estratégias nacionais coordenadas envolvendo autoridades sanitárias veterinárias e ambientais; (ii) para responder às pandemias os Estados devem alertar a população quando identificado um surto pandêmico e protege-la de forma eficaz através de um plano de emergência, e, ainda firmar os Estados potencialmente afetados com total transparências; (iii) deve ser consagrada a equidade das vacinas, reconhecendo que a imunização em larga escala e o acesso universal às vacinas representam um bem público global.
Posteriormente, o documento, coordenado pelo professor Michel Prieur, ressalta a fragilidade do arcabouço jurídico em face da pandemia, evidenciando a incapacidade dos instrumentos existentes em lidar de maneira efetiva com emergências globais de saúde. Por outro lado, destaca as lacunas no direito internacional da saúde, especialmente no Regulamento Sanitário Internacional (RSI), que não abrange uma gama de circunstâncias que tiveram impacto significativo durante a pandemia. Isso ressalta a necessidade premente de uma nova convenção dedicada exclusivamente a esse tema.
Observa-se que a minuta elaborada pelo grupo de juristas aborda os desafios discutidos neste estudo, especificamente a emergência do nacionalismo vacinal como resultado da deficiência ou enfraquecimento da governança global em saúde. Boaventura destaca a importância da democratização das instituições internacionais existentes e a criação de novas, ressaltando a necessidade de reformular a OMS para combater efetivamente a mercantilização da saúde, evidenciada pela competição por vacinas entre os países de alta renda em detrimento dos países de baixa renda. Isso reforça a ideia de que as vacinas são um bem público e universal, cuja produção deve atender aos interesses de todas as nações, garantindo acesso livre e universal[29].
Apesar dos desafios enfrentados pela OMS durante a pandemia, não se pode ignorar sua função de governança, expressa em iniciativas como o Mecanismo COVAX, que envolve todos os Estados-membros. Este mecanismo assume a responsabilidade pela elaboração de planos estratégicos de preparação e resposta, bem como pela definição de medidas para conter a propagação do vírus. Além disso, ele mobiliza esforços de organismos governamentais e não-governamentais, assumindo também a responsabilidade pela comunicação, coordenação com a comunidade científica, liderança e mobilização de recursos. O fenômeno do nacionalismo vacinal, muito mais do que tornar questionável a falta de governança da OMS, comprova a falta de colaboração internacional no combate à pandemia[30], bem como a necessidade de estabelecer, perante os Estados, sujeitos de direito internacional, o empoderamento da liderança e governança global em saúde da Organização, pois a solução não virá pelo estabelecimento de um novo instrumento jurídico, mas na força normativa que este tratado irá produzir perante a comunidade internacional.
5. Considerações finais
A origem do fenômeno do nacionalismo vacinal pode ser inicialmente atribuída à deficiência ou à diminuição da governança global em saúde promovida pela Organização Mundial da Saúde. No entanto, ao analisar os eventos apresentados neste estudo, é evidente que a mensagem do órgão, desde o início da pandemia da Covid-19, destacava a importância da adoção de medidas coordenadas, multilaterais e equitativas para todos os países do mundo.
Portanto, mesmo diante da crise, a OMS não hesitou em instar as nações à necessidade de respostas coletivas, fundamentadas nos valores de solidariedade e fraternidade. Esses valores demandam a participação proativa dos Estados para garantir o pleno desenvolvimento, eficácia e efetividade dos direitos humanos, sociais, econômicos e culturais.
No desempenho de sua liderança, a Organização estabeleceu o Mecanismo COVAX em parceria com outros agentes internacionais. Este mecanismo, entre seus propósitos, visava impulsionar o desenvolvimento, produção e acesso às vacinas contra a Covid-19. Isso foi realizado mediante a instituição de regulamentações essenciais para assegurar a segurança e eficácia das vacinas, juntamente com a promoção da diplomacia para alcançar acesso universal.
A orientação da OMS enfatizava a importância de vacinar determinados grupos em todos os países, em contraposição à imunização de toda a população em algumas nações, argumentando que uma abordagem localizada não seria adequada para conter a disseminação do vírus, conforme foi evidenciado posteriormente. O processo de vacinação foi marcado por um significativo desequilíbrio no acesso às vacinas, o que ressaltou, inicialmente, a urgência de fortalecer tanto a governança quanto a liderança da Organização Mundial da Saúde.
Como observado, o conceito de governança envolve a formulação e implementação de normas, assim como o subsequente exercício de autoridade em uma determinada esfera de atuação. No contexto da governança promovida por entidades internacionais, a conformidade com o sistema internacional requer a prévia submissão dos sujeitos de direito internacional, neste caso os Estados soberanos.
Nesta senda, apresenta-se crucial destacar a liderança desempenhada pela OMS no contexto do sistema de proteção do direito à saúde, evidenciada pela solidez de sua estrutura institucional, que delineia claramente seus regulamentos, competências, direitos e obrigações em cada esfera de atuação. Isso é demonstrado pela adesão de 196 países ao seu principal instrumento jurídico vinculativo, o Regulamento Sanitário Internacional.
Entretanto, a estrutura de governança da OMS apresenta uma lacuna significativa, decorrente de dois principais fatores. O primeiro refere-se aos próprios instrumentos jurídicos, os quais não possuem mecanismos coercitivos para garantir sua implementação. O segundo fator, como já mencionado, diz respeito à necessidade de os Estados-membros se submeterem aos regulamentos da OMS, não como uma obrigação de direito internacional, mas como complemento e apoio às suas normativas internas.
Essa submissão sugere a possível emergência de uma crise representativa na perspectiva dos Estados em relação à Organização Mundial de Saúde, o que pode ser identificado como uma das razões para a falta de concretização de seus planos estratégicos durante a pandemia da Covid-19, impactando questões que a organização buscou regulamentar, como no caso do acesso às vacinas, mas que acabaram por fracassar.
Considerando esses aspectos, mesmo diante da proposta de um tratado "por uma só saúde" a ser estabelecido no contexto dos acordos e convenções da OMS, com o objetivo primordial de fortalecer a preparação e resposta às futuras pandemias, surge um questionamento com base nas considerações de Ferrajoli aqui apresentadas: qual seria a finalidade de criar um instrumento jurídico se não houver garantia de seu cumprimento? Qual seria, portanto, a distinção entre esse novo instrumento e o RSI? Ou mesmo entre as resoluções adotadas pela OMS durante a pandemia da Covid-19, como o Mecanismo COVAX?
O Mecanismo COVAX foi ratificado por mais de 180 (cento e oitenta) países, dos quais se beneficiaram e continuarão a se beneficiar de suas vantagens. Atualmente, nações, especialmente as desenvolvidas e em desenvolvimento, que já alcançaram altas taxas de vacinação da população, utilizam essa ferramenta para enviar doações aos países periféricos com baixas taxas de imunização contra a Covid-19. No entanto, em um primeiro momento, no exercício de suas soberanias, atuaram para proteger seus próprios interesses. Portanto, questiona-se: o que motivaria um tratamento diferenciado para esse novo acordo?
A Organização Mundial da Saúde (OMS) detém a estrutura e os regulamentos necessários para desempenhar sua função de liderança e governança global da saúde. Entretanto, a pandemia desencadeou uma crise de alcance global que afetou não apenas a OMS, mas toda a comunidade internacional. O surgimento do nacionalismo vacinal poderia ter sido mitigado se os tratados de direitos humanos incluíssem dispositivos legais capazes de garantir sua eficácia e eficiência em nível universal. Assim, o problema reside não na falta de estrutura, mas na falta de força normativa.
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