DA COISA JULGADA ADMINISTRATIVA E OS LIMITES À INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

CLARISSA SAMPAIO SILVA

Professora Substituta de Direito Administrativo da Universidade Federal do Ceará | Procuradora Administrativa do Município de Fortaleza

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO

2. JURISDIÇÃO E ADMINISTRAÇÃO

3. DA NECESSIDADE DE INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E A COISA JULGADA ADMINISTR.ATIVA

4. DOS LIMITES À INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

4.1. DO DECURSO DE TEMPO

4.2. A CRIAÇÃO DE SITUAÇÕES FÁTICAS AMPLIATIVAS DE DIREITOS

4.3. DA LESIVIDADE COMO PRESSUPOSTO DA INVALIDAÇÃO

4.4. DA IMPOSSIBILIDADE DE INVALIDAÇÃO DE ATOS QUE JÁ FORAM OBJETO DE CONTROLE PELO TRIBUNAL DE CONTAS

4.5. DA POSSIBILIDADE DE CONVALIDAÇÃO COMO BARREIRA À INVALIDAÇÃO

4.6. MUDANÇA DE INTERPRETAÇÃO DE UMA NORMA POR PARTE DA ADMIMSTRAÇÃO

4.7. A QUESTÃO DA INVALIDAÇÃO E MANUTENÇÃO DAS SITUAÇÕES CONSOLIDADAS

5. REVOGAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS: NOÇÕES E LIMITES

6. CONCLUSÃO

7. BIBLIOGRAFIA

1. INTRODUÇÃO

O Estado de Democrático de Direito que é, antes de mais nada, um Estado de Direito, possui como postulado básico a submissão dos exercentes do poder a uma ordem jurídica, ao princípio da legalidade.

Por outro lado, a Carta Política de 88, contém um sistema de direitos e garantias fundamentais, que ressalva a estabilidade dos direitos subjetivos das relações jurídicas.

Em sendo assim, a atividade interna de autocontrole da Administração, através de recursos administrativos, bem como o dever que esta possui de invalidar seus atos viciados de ilegalidades e revogar aqueles que não atendem ao interesse público, devem se compatibilizar com a necessidade de prevenção da segurança das relações jurídicas.

Daí porque se extraem do próprio ordenamento jurídico limites à revisão de
determinados atos e decisões pela Administração Pública, os quais, tornando se irretratáveis perante esta, fazem coisa julgada administrativa.

2. JURISDIÇÃO E ADMINISTRAÇÃO

Constitui dimensão fundamental do Estado de Direito, além da juricidade, constitucionalidade e existência de um sistema de direitos fundamentais, a separação de poderes, através da qual as principais funções, estatais, jurisdição, legislação e administração são entregues a órgãos distintos.

A teoria da separação de poderes, originariamente formulada por Aristóteles e definida e divulgada por Montesquieu, acha-se acolhida pela Carta Política de 88, em seu art. 2.°, ao preceituar que: "São poderes independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário"

Todavia, dado o caráter de unicidade do poder, o que se tem de fato não é uma divisão deste, mas das funções governamentais. Na realidade, segundo o Prof.° Valmir Pontes Filho, citado por Michel TEMER (TEMER: 1995:III) ocorre que "toda vez que o organismo estatal manifesta sua vontade, o faz, necessariamente, através de três espécies de atos: a lei, sentença e o ato
administrativo".

Cabe à função legislativa, a elaboração de regras gerais e abstratas, inovadoras da ordem jurídica. A função Jurisdicional, por sua vez, aplica o direito ao caso concreto para dirimir conflitos de interesses. Já a função administrativa, cuida da execução das leis através de atribuições político-governamentais, atividades de fomento a prestação de serviços públicos.

O critério orgânico, todavia, é apontado por muitos autores como insuficiente para, por si só, distinguir as diversas funções estatais, dadas as chamadas atribuições típicas e atípicas de cada Poder. Assim, cabe ao Poder legislativo processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República, nos crimes de responsabilidade (CF, art. 52,1). Da mesma forma, os órgãos jurisdicionais, exercem funções nitidamente administrativas, ao organizar seus serviços auxiliares, prover os seus cargos na forma da lei, bem como conceder licença a férias aos magistrados e serventuários. (CF, art. 96).

Conforme o Prof.° Michel TEMER (TEMER: 1995: 114) "O executivo igualmente' julga", pois a todo o instante a Administração Pública, defere e indefere pedidos de administrados, aprecia defesas e recursos administrativos. Para tanto, se organiza em instâncias recursais, criando, no seu interior, tribunais administrativos".

No entanto, teria tal atividade da Administração Pública, as mesmas características dos julgamentos feitos pelo Poder Judiciário- Para responder a essa indagação, passemos primeiramente a analisar as funções típicas dos poderes Legislativo e Executivo:

Primeiramente, temos que a função jurisdicional, para se realizar, há de ser provocada. De fato, é princípio da jurisdição a inércia judicial, mediante a qual os juízes não podem agir de ofício (nemo judex sine actore).

No tocante à atividade administrativa, ocorre exatamente o contrário, uma vez que seus agentes podem e devem agir de ofício, tomando a iniciativa de promover a defesa dos interesses que lhes incumbem diretamente.

Em segundo lugar, enquanto que na relação jurídica processual o juiz é imparcial, indiferente a respeito da situação posta em juízo, ao contrário, a administração "por sua própria finalidade, é parcial, ou seja, é parte já que realiza os interesses públicos, isto é, atua direta e imediatamente na realização dos interesses que lhe são confiados. (ROCHA: 1991: 64).

Finalmente, temos que nota fundamental da jurisdição é a definitividade de suas decisões. Isso porque a finalidade básica da jurisdição "reside em garantir a eficácia do ordenamento jurídico no caso concreto e em última instância" (ROCHA: 1991: 62), ou seja, as decisões judiciais são acobertadas pela força da coisa julgada, mediante a qual nenhum juiz poderá decidir novamente aquela questão já decidida, que não comporta mais qualquer recurso.

No tocante às decisões administrativas, todavia, tal não ocorre, porque a imutabilidade e a definividade, são próprias das decisões judiciais.

Tal ilação é conseqüência lógica da garantia insculpida no art. 5.° LV do Texto Constitucional, mediante a qual "nenhuma lesão ou ameaça de lesão a direito será excluída da apreciação do Poder Judiciário".

Ora, através do citado dispositivo constitucional, o legislador instituiu a inafastabilidade da jurisdição ou proibição de sua denegação.

Sendo assim, qualquer decisão tomada no âmbito administrativo que tenha violado ou ameaça direito do cidadão, pode e deve ser revista pelo Poder Judiciário, desde que adequadamente provocado.

Ao contrário do que ocorre em certos países em que há o contencioso administrativo, ou no sistema francês então que se tem a figura do administrador-juiz e a impossibilidade de a Justiça Comum conhecer os atos da Administração, adota-se aqui no Brasil o sistema da jurisdição una, ou sistema inglês, pelo qual todos os litígios de natureza administrativa ou interesses exclusivamente privados são resolvidos judicialmente pela Justiça Comum, ou seja, pelos, juízes e tribunais do Poder Judiciário.

Conclusão inexorável das considerações acima expendidas é que uma decisão proferida administrativamente, mesmo que precedida de um procedimento regular, não está a salvo de contraste judicial, posto que são apenas materialmente juridicionais. Sendo assim, possuem natureza fundamentalmente diversa das decisões judiciais, por lhes faltar a nota de definitividade.

3. DA NECESSIDADE DE INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E DA COISA JULGADA ADMINISTRATIVA

Embora as decisões administrativas não possuam a forma de definitividade das decisões jurídicas, quando da análise do controle interno da Administração Pública e dos recursos administrativos, os autores ressaltam a figura da coisa julgada administrativa..

A primeira vista, a expressão parece um tanto quanto contraditória, posto que, conforme frisado, apenas as decisões judiciais fazem coisa julgada propriamente dita.

Todavia, não se pode simplesmente transportar um instituto do direito processual para o direito administrativo sem se levar em conta as evidentes distinções entre a função jurisdicional e a administrativa.

Dai porque, quando se fala em coisa julgada administrativa, há de se entender a imutabilidade de uma decisão perante a Administração Pública.
Com efeito, ensinam os doutrinadores que ocorre coisa julgada administrativa "quando inexiste no âmbito administrativo, possibilidade de reforma da decisão oferecida pela Administração Pública" (GASPARINI: 1992: 554)

Celso BASTOS (BASTOS: 1994: 554), igualmente, define a coisa julgada administrativa, como uma "decisão que já tramitou o máximo possível no âmbito da Administração. Neste âmbito, se exauriu, esgotou suas fontes recursais".

Hely Lopes MEIRELES (MEIRELES: 1992: 583), por sua vez leciona que "a denominada coisa julgada administrativa, que na verdade é apenas uma preclusão de efeitos internos não tem o alcance da coisa julgada judicial, porque o ato jurisdicional da Administração não deixa de ser um simples ato administrativo decisório, sem a força conclusiva do ato jurisdicional do Poder Judiciário.

Mais adiante, explicita o autor que a imodificabilidade ou irretratabilidade do ato pela Administração ocorre apenas entre esta e o administrado, sem atingir situações e direitos de terceiros.

Convém lembrar que, normalmente, ao se falar de coisa julgada administrativa faz-se referência apenas ao exaurimento dos recursos na via administrativa, ou seja, à preclusão das vias de impugnação interna, embora a coisa administrativa ocorra também quando determinados atos ou decisões tornam-se irretratáveis pela Administração, ante a impossibilidade de revogá-los ou anulá-los.

Cumpre-nos a seguir analisar a ocorrência das hipóteses em que a Administração se vê impedida de modificar uma dada decisão, bem como as razões inspiradoras da impossibilidade de a administração revê-la.

3. DA NECESSIDADE DE INVALIDAÇAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E A COISA JULGADA ADMINÍSTRATIVA

Em virtude da fórmula política adotada pelo legislador constituinte, ou seja, o Estado Democrático de Direito, a Administração Pública não poderia deixar de estar submetida ao princípio da legalidade, posto que o Estado

Democrático de Direito é, antes de tudo, um Estado de Direito.
O princípio da legalidade decorre da submissão do Estado à lei. O Estado de Direito é essencialmente um Estado de garantias, pois ao mesmo tempo que o particular "não será obrigado a fazer ou deixar de fazer nada senão em virtude de lei" (CF. art. 5.°. II), o administrador só pode fazer aquilo que a lei determina. Conforme leciona o Prof.° Celso Antônio B. de MELLO (MELLO: 1994: 47) o principio da legalidade constitui a "consagração da idéia de que a Administração Pública só pode ser exercida na conformidade da lei a que, por conseguinte, a atividade administrativa é atividade sublegal, infralegal, consistente na expedição de comandos complementares à lei".

Dada a imperiosa necessidade de os atos administrativos se conformarem às prescrições jurídicas, posto que "administrar é aplicar a lei de ofício", nas palavras do inesquecível Seabra FAGUNDES, os atos administrativos que contrariarem as dicções legais deverão ser expurgados, invalidados.

A invalidação dos atos administrativos tanto pode ser feita pela própria Administração, constituindo uma das formas de esta exercer seu controle interno, como pelo Poder Judiciário, e tem como fundamento a necessidade de restauração da legalidade violada. A esse respeito, veja-se a Súmula 473 do Pretório Excelso:

"A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam, direitos: ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos, a apreciação judicial".

Os efeitos da invalidação se produzem "ex tunc", restando desconstituídos assim os efeitos produzidos em decorrência do ato viciado. Conforme dispõe claramente o citado entendimento sumulado, os atos ilegais não geram direitos.

Não obstante a necessidade de se restaurar a legalidade violada tendo em vista a submissão da Administração Pública ao principio da legalidade, uma indagação há de ser feita: Possui a Administração, a todo o tempo, o poder de invalidar seus atos mesmo diante da fluência de longo lapso temporal, ou da extensão de seus efeitos a terceiros de boa-fé?

A resposta há de ser encontrada levando-se em consideração que, se um lado a Administração encontra-se submetida ao principio da legalidade, outros valores também são protegidos dentro de um Estado de Direito, como o principio da segurança jurídica, da estabilidade das relações constituídas e da boa fé dos administrados. Sobre este aspecto, trazemos à colação os ensinamentos de Erishem e Martens (1991: 184)

"O princípio da legalidade da administração constitui apenas um dos elementos do postulado do Estado de Direito. Tal postulado contém igualmente os princípios da segurança jurídica, dos quais decorre o respeito ao princípio da boa-fé do favorecido. Legalidade e segurança jurídica constituem dupla manifestação do Estado de Direito tendo por isto o mesmo va1or e a mesma hierarquia. Dai resulta que a solução para um conflito concreto entre matéria jurídica e interesses há de levar em conta todas as circunstancias que o caso possa eventualmente ter".

Sendo assim, decorrem do próprio sistema jurídico, limites ao dever de invalidar tomando determinados atos irretratáveis perante a Administração Pública, fazendo assim coisa julgada administrativa. Examinemos pois esses limites:

4. DOS LIMITES 'A INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

4.1. DO DECURSO DE TEMPO

Como primeiro limite ao dever de invalidar, tem-se o decurso de tempo. Pontifica a Prof.ª Weida ZANCANER (ZANCANER: 1993: 61) que "em nome da segurança jurídica, o decurso de tempo pode ser, por si mesmo, causa bastante para estabilizar certas situações, fazendo-as intocáveis. Isto sucede nos casos em que se costuma falar em prescrição, a qual obstara a invalidação do ato viciado".

Ou seja, assim como ocorre contra o particular prazo prescricional para que reclame seus direitos perante a Administração Pública, é lógico que também em relação a esta deva existir um determinado prazo para que exerça seu poder de invalidar seus atos, exatamente com base na segurança das relações jurídicas, fundamento básico do instituto da prescrição.

A problemática surge, todavia, em se determinar qual seja o dito prazo prescricional para que a Administração invalide seus atos.
Autores como Weida ZANCANER oferecem solução para a questão acerca do prazo prescricional para invalidação dos atos administrativos a partir da análise da teoria das nulidades de tais atos.

Leciona a citada autora, que a diferença quanto 'a intensidade de repulsa de um ato administrativo determina o discrímen entre atos nulos, irregulares, anuláveis e inexistentes, ou melhor, entre atos relativamente insanáveis, sendo o enquadramento de um determinado ato administrativo numa das categorias mencionadas, determinante no que tange ao lapso prescricional para a Administração invalidá-los.

Os atos absolutamente sanáveis são aqueles passíveis em que se verificam meras irregularidades materiais, erro na capitulação de um parágrafo e que não implicam "vício de causa nem podem se constituir em erro de direito ou de fato". (ZANCANER:1993: 91)

Já os atos relativamente sanáveis, são aqueles passíveis de convalidação, que vem a ser "o suprimento da ilegalidade com efeitos retroativos". (MELLO: 1994: 234)

Além de convalidáveis, os atos relativamente sanáveis estabilizam-se pelo decurso de tempo. Assim como o prazo para o interessado impugná-lo é normalmente de cinco anos - Decreto-Lei 20.910/32 - que prescreve tal prazo prescricional em relação a todo e qualquer direito de qualquer natureza contra as Fazendas Federal, Estadual Municipal, art. 22.° Lei 4717/55 - Lei da Ação Popular), analogicamente o prazo que a Administração dispõe para invalidá-los, deve ser também de cinco anos.

A adoção do prazo prescricional de cinco anos para que a Administração invalide tais atos, constitui, por outro lado, aplicação direta do principio da isonomia.

Já os atos relativamente insanáveis, impossíveis de serem convalidados; são prescritiveis "longi temporis".

Sendo assim, o lapso temporal para sua estabilização seria de vinte anos,
prazo prescricional mais longo previsto pela legislação civil.

Quantos aos atos absolutamente insanáveis, além de impossíveis de convalidação, são também imprescritíveis, podendo a Administração, a qualquer tempo, invalidá-los. Tais atos constituem comportamentos que prescrevem a prática de crimes, como a ordem para torturar um preso, uma autorização para exploração do lenocínio.

No tocante à prescrição administrativa, vista como o prazo de que a Administração dispõe para se manifestar sobre determinada matéria, sob pena de preclusão, entende o Prof° Hely Lopes MEIRELES que quando a lei não determina o respectivo prazo este deve ser de cinco anos, tendo em vista analogia feita com o Decreto 20.910/32.

Adotam a mesma posição o Prof° Celso BASTOS (BASTOS: 1994: 555), a Profª. Maria Sylvia Zanella DI PIETRO, bem como a Prof.ª Lúcia Vale FIGUEIREDO (FIGUEREDO: 1994: 148), a qual preceitua que "assim como as ações contra a Administração Pública devem respeitar o prazo prescricional de cinco anos, também entendemos que a invalidação do ato não se possa dar em maior prazo".

Não obstante a maioria dos autores tratarem o prazo para invalidação de atos pela Administração Pública como prescncional", entende a Prof. Weida ZANCANER (ZANCANER: I 993: 77) que na realidade tal prazo seria decadencial.

Isso porque a prescrição implica a existência de uma ação ajuizável e a inércia do seu titular por um certo período de tempo, o que acarreta a sua extinção e, por via oblíqua, do direito que lhe seja referente.

Ora, para invalidar um determinado ato administrativo, a Administração não precisa se socorrer às vias judiciárias, podendo fazê-lo de ofício, pelo que não se tem a extinção de uma ação ajuizável. Sendo assim, na seara do direito administrativo, "o princípio da segurança jurídica, só fica resguardado através do instituto da decadência, em se tratando de atos inconvalidáveis, devido ao fato de que a Administração Pública não precisa se valer da ação ao contrario do que a passa com os particulares, para exercitar o seu poder de invalidar". (ZANCANER: 1993:77).

Diante do exposto, vê-se que a questão da fixação dos prazos dentro dos quais a Administração pode manifestar-se sobre uma determinada matéria, é de fato problemática, merecendo um tratamento legislativo adequado.

Contudo, o que não se há de admitir é que não havendo prazo "prescricional" previamente estabelecido possa a Administração, a qualquer tempo, invalidar um determinado ato. Isso porque sendo a prescrição instituto fundamental do direito, a ela se submetem não apenas os particulares, mas também a Administração que atua sob a égide de um ordenamento jurídico, o qual não tolera que determinadas situações fiquem eternamente pendentes.

4.2. A CRIAÇÃO DE SITUAÇÕES FÁTICAS AMPLIATIVAS DE DIREITOS

Dúvidas não restam de que várias conseqüências jurídicas advêm de atos passíveis de anulação.

Em determinados casos os atos inválidos de fato criam situações concessivas de benefícios ou ampliativas de direitos.

Nestas hipóteses, a doutrina tom conhecido que o aparecimento de tais ' situações, aliado a outros fatores, como o decurso de um certo período de tempo e a boa-fé do administrado constitui uma barreira ao poder de invalidação dos atos administrativos.

Isso porque, embora o princípio da legalidade seja fundamental num Estado de Direito, "encartados no ordenamento jurídico estão outros princípios que devem ser respeitados, ou por se referirem ao direito como um todo, como por exemplo, o princípio da segurança jurídica, ou por serem protetores do comum dos cidadãos, como por exemplo, a boa-fé, princípio que visa também protegê-los quando de suas relações com o Estado" (ZANCANER: 1993: 60)
Sendo assim, pontifica a autora que situações ampliativas de direitos devem ser preservadas, ainda quando advenham de atos passíveis de anulação quando cumulativamente houver "decorrido um certo lapso de tempo desde a instauração da relação viciada; existência de uma regra ou princípio de direito que lhe teria servido de amparo se houvesse sido validamente constituída; boa-fé por parte do beneficiário". (id. 1993: 62)

Trata-se do reconhecimento na seara administrativa da teoria do fato consumado que, em várias situações, vem sendo acolhida pelo Poder Judiciário, exatamente porque o desfazimento de certas situações causaria problemas práticos incontornáveis, notadamente no que tange a terceiros de boa-fé.

A estabilização de determinadas relações, ainda que oriundas de atos viciados impõe-se também por atender aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade que são subjacentes ao regime jurídico-administrativo.

Pelo principio da razoabilidade, a Administração "deve obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o sendo normal das pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida. (MELLO: 1994:54)

O princípio da proporcionalidade, originariamente ligado ao problema da limitação do Poder Executivo, medida para limitações administrativas da liberdade individual (CANOTILHO: 1993: 386), deve exercer papel preponderante quando em confronto com a necessidade de se restaurar a legalidade violada e a preservação de situações consolidadas, em virtude do qual a Administração fará um só pensamento entre o princípio da legalidade e o da estabilização das relações jurídicas.

Por sua vez, o princípio da proporcionalidade, desdobra-se em uma série de exigências ou subprincípios, quais sejam: exigência da conformidade ou adequação dos meios, através do qual uma providência adotada deve ser apropriada para o atingimento do fim estabelecido; necessidade, ou seja, impossibilidade de ser adotado outro meio menos oneroso para o cidadão e, finalmente a exigência de que o resultado obtido com a intervenção, seja proporcional à "carga coativa" da mesma, conhecida também como principio da proporcionalidade em sentido estrito, através do qual meios a fins são colocados em equação mediante um juízo de ponderação. (CANOTILHO: 1993: 387)

Em resumo, a providência de invalidação de um determinado ato ou relação jurídica deve ser não apenas capaz de restaurar a legalidade violada como "proporcional à sua carga coativa", de modo que não venha a atingir outros valores albergados pelo ordenamento jurídico, como a segurança das situações consolidadas. Há ainda de ser o meio menos gravoso para o administrado.

4.3. DA LESIVIDADE COMO PRESSUPOSTO DA INVALIDAÇAO

A aplicação da súmula 473 do Pretório Excelso, que impõe o dever de a Administração invalidar os seus atos nulos, vem sofrendo condicionamentos, tendo em vista quer a estabilização de situações ampliativas de direitos, quer a possibilidade de sua convalidação. Veja-se, a propósito, a seguinte decisão do Superior Tribunal de Justiça:

4.4. FUNCIONÁRIO PÚBLICO -PROVIMENTO -ANULAÇAO

- "A regra anunciada no verbete n.° 473 da Súmula do STF, deve ser entendida com algum temperamento: no atual estado do direito brasileiro, a Administração pode declarar a nulidade de seus próprios atos, desde que, além de ilegais, eles tenham causado lesão ao Estado, sejam insuscetíveis de convalidação e não tenham servido de fundamento a ato posterior praticado em outro plano de competência". (RDA: 184: 113-248)

Conforme se vislumbra do citado julgado, entendeu o STJ que um dos requisitos necessários à anulação dos atos administrativos seria a lesão ao erário. Do voto do eminente Ministro Gomes de Barros:

"Em boa hora, o legislador brasileiro inseriu no direito positivo uma importante condição para desconstituição do ato administrativo; a ocorrência de lesão ao patrimônio público.

Com efeito, ao regulamentar o exercício da Ação Popular, a Lei n.° 4.717/65, em vários dispositivos coloca a lesividade como atributo necessário à declaração de nulidade.

De acordo com a Lei da Ação Popular, "são nulos os atos lesivos".
No mesmo sentido, também se manifesta a Prof.ª Lúcia Valle FIGUEIREDO (FIGUEIREDO: 1994:150).

"Doutra parte, temos que, ainda, outro limite à invalidação dos atos administrativos, tal seja, a ausência de lesão. É dizer, o ato invalidável não teria contaminado as relações surgidas... Em casos tais, ausência de dano bem como a necessidade de proteção de outros valores - a Administração não deve anular seu ato viciado, pois o sistema repeliria tal proceder".

Ainda segundo o entendimento pretoriano trazido à colação, quando um determinado ato tenha servido de fundamento a um ato posterior praticado em outro plano de competência não há possibilidade de invalidação, sendo feita referência ao seguinte exemplo:

"Ao teor da Lei n.° 6.766 de 19 de dezembro de 1979, a aprovação do projeto constitui requisito para aprovação do loteamento.

Efetivado o registro, a partir de tal aprovação, é possível à municipalidade decretar a nulidade de seu ato?

Evidentemente, não. ''

Do contrário, estar-se-ia atribuindo, por vias obliquas, ao administrador municipal o poder de cancelar um registro público".

4.5. DA IMPOSSIBILIDADE DE INVALIDAÇÃO DE ATOS QUE JÁ FORAM OBJETO DE CONTROLE PELO TRIBUNAL DE CONTAS

Os atos administrativos, uma vez submetidos a controle pelo Tribunal de Contas, não se encontram mais disponíveis para a Administração. Conforme leciona a Prof.a Lúcia Vale FIGUEREDO (FIGUEIREDO:1994:150) "a decisão do Tribunal de Contas, como ato homologatório pelo que é ato totalmente vinculado. Assim sendo, ressalta-se a impossibilidade de a Administração voltar-se sobre o primeiro ato emanado, pretendendo invalidá-lo. Não deteria mais competência quer ativa quer controladora. De conseguinte, as relações jurídicas criadas não lhe são mais disponíveis. por se encontrarem protegidas por outras normas do ordenamento jurídico".

4.6. DA POSSIBILIDADE DE CONVALIDAÇÃO COMO BARREIRA À INVALIDAÇÃO

Da emenda do citado julgado do STJ, tem-se reconhecida mais uma barreira à invalidação dos atos administrativos, qual seja a possibilidade de convalidação dos mesmos.

É de se esclarecer que não há para o administrador direito à escolha entre a invalidação e a convalidação do ato.

Isso porque a restauração da ordem jurídica violada tanto é feita através da invalidação como da convalidação, atendendo esta, além do princípio da legalidade ao da segurança jurídica. A propósito, é este o entendimento da Profª. Weida ZANCANER. (ZANCANER: 1993:58).

"Por sua vez a convalidação se propõe obrigatória quando o ato comportá-la, porque o próprio principio da legalidade que predica a restauração da ordem jurídica, inclusive por convalidação - entendido finalisticamente demanda respeito ao capital princípio da segurança jurídica.

Em face do exposto, quando possível a convalidação dos atos viciados, a Administração não poderá negar-se a fazê-lo. Não há, nessa hipótese - repita-se, opção discricionária, pois, se a Administração Pública deve agir com fiel subsunção à lei, não nos parece plausível que possa ficar a critério do administrador invalidar atos, relações jurídicas, ou ambos, se existe a possibilidade de convalidá-los, pois a convalidação atende não só ao princípio da legalidade mas, sobretudo, ao da segurança jurídica, ressalvada a hipótese de ato discricionário maculado de vício de competência". (grifos nossos).

Sendo assim, a convalidação se impõe como autêntica barreira à invalidação dos atos administrativos, a qual será efetivada apenas quando existir possibilidade de convalidação.

Com efeito, existem as chamadas barreiras à convalidação. O decurso de tempo, por si só, pode ser capaz de gerar a estabilidade de um ato, fazendo-se desnecessária a convalidação. A impugnação do interessado, por sua vez, impede a convalidação, porque conforme leciona o Prof" Celso Antônio B. de MELLO (MELLO: 1994: 95), "se fosse possível á Administração Pública convalidar um ato viciado, após impugnação do interessado, quer por via administrativa, quer por via judicial, que ainda por resistência, seria inútil a argüição do vício, pois a extinção dos defeitos ilegítimos dependeria da vontade da Administração e não do dever de obediência à ordem jurídica".

Existem também determinados atos que não são passíveis de convalidação, por não poderem ser repraticados sem vício, como os já mencionados atos inexistentes e os atos que portem vícios de motivo, conteúdo, causa, finalidade, e de procedimento, quando a produção do ato faltante ou irregular desvirtuar a finalidade em razão da qual foi o procedimento instaurado. ZANCANER. (ZANCANER: 1993:73)

Apenas em uma hipótese admite-se opção por parte da Administração entre a invalidação e a convalidação, que ocorre quando determinado ato descricionário tenha sido praticado por agente incompetente. Isso porque, se aquele ato foi praticado mediante apreciação subjetiva de quem não tinha poderes para fazê-lo, o agente competente não pode ser obrigado a repraticá-lo sem vício, ou seja, a convalidá-lo.

Por outro lado, a convalidação dos atos administrativos atende a um dos aspectos do princípio da proporcionalidade, qual seja a de ser adotada, a providência menos onerosa para o cidadão.

4.7. MUDANÇA DE INTERPRETAÇÃO DE UMA NORMA POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO/A QUESTÃO DA INVALIDAÇÃO E MANUTENÇÃO DAS SITUAÇõES CONSOLIDADAS

Questão de singular importância é a de se saber como ficam situações concessivas de benefícios a particulares feitas com base numa desarrazoada e errônea interpretação da lei por parte da Administração.

Deve-se considerar primeiramente, a hipótese de tal interpretação conduzir a uma ilegalidade. Nestes casos, pode a Administração invalidar o ato e seus efeitos, desde que não tenha ocorrido nenhuma barreira à invalidação, como o decurso de tempo que, por si só, venha estabilizar uma determinada relação.

No tocante ao segundo limite à invalidação, mencionamos que além de uma situação ampliativa de direito, deveriam estar presentes simultaneamente a boa-fé do administrador e a existência de um princípio ou regra de direito que lhe tenha embassado... Na hipótese de uma interpretação de desarrazoada que viole a letra e o sentido de uma lei e não atenda a nenhum principio de Direito, o último dos requisitos não se configura, não se fazendo possível a estabilização de tal situação. Devem ainda tais situações ser impassíveis de convalidação e lesivas ao erário.

Pode ocorrer entretanto, que a Administração Pública venha simplesmente a dar uma nova interpretação a uma determinada regra que melhor revele o seu ,sentido e alcance.

Em tais hipóteses, as situações e direitos constituídos com base na interpretação anterior são plenamente válidos e intangíveis. Eis que aqui não há que se falar em ilegalidade.

Assim, a nova diretriz adotada pela Administração há de produzir efeitos para o futuro, sem atingir situações consolidadas.

A questão da mudança de interpretação de determinada norma por parte da Administração está ligada à questão das práticas administrativas, ou, como preferem alguns autores, aos precedentes administrativos, bem como a sua obrigatoriedade jurídica.

Fernando Garrido FALLA (FALLA: 1989: 255), de forma precisa, sintetiza as hipóteses em que a Administração pode mudar um determinado entendimento. Vejamo-las:

"Entendemos, antes bien que, que la Administración puede lícitamente apartarse de sus propios prededentes:

1.° Si se trata de materias em las que actúa com poderes reglados, por entender que la interpretación da la ley que se ha venido haciendo no es la correcta.

2.° Si se trata de materias en las que actúa con poderes discrecionales, por entender que los criterios hasta entonces aplicados son inoportunos o contrários al interés público; si bien en este caso el cambio de criterio deberá realizarse com caarácter general para el futuro, y no como derogación del criterio anterior para resolver un caso concreto".

Adiante, o citado autor revela preocupação com a criação pelos precedentes administrativos de um princípio de aparência jurídica que induza o administrados e ter como correta uma conduta sua em dado sentido, de onde adviria a obrigatoriedade daqueles, em proteção à boa-fé dos administrados e à segurança das relações jurídicas.

Sendo assim, a alteração de um determinado critério ou entendimento legal por parte da Administração não pode se dar de forma casuística, mas ao contrário, deve ter caráter geral a disposição para o futuro.

5. REVOGAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS: NOÇÕES E LIMITES

A revogação de um ato administrativo constitui "a sua extinção ou de seus efeitos por outro ato administrativo, efetuada por razões de conveniência e oportunidade, respeitando os efeitos precedentes". (MELLO: 1994: 217).

Diferencia-se a revogação da invalidação porque esta é feita para recompor a legalidade violada, enquanto que a revogação funda-se na inconveniência ou inoportunidade de um ato ou das situações por ele criadas.

Ademais, enquanto os efeitos da invalidação são produzidos "ex tunc', os efeitos da revogação produzem-se "ex nunc", posto que o ato neste caso foi produzido em conformidade com o direito. Assim, a revogação tem como objeto uma relação jurídica válida ou os seus efeitos.

A revogação portanto funda-se no juízo discricionário da Administração a respeito de uma determinada situação cuja mantença não convém ao interesse público.

Embora a revogação se dê por motivos de conveniência e oportunidade "o interesse público que há de motivar o ato revogatório não pode ser visto de maneira abstrata e vaga. Na verdade, todo o ordenamento visa à satisfação de interesses públicos". (FIGUEIREDO: 1994:159).

Outro aspecto a ser considerado é que, enquanto a invalidação dos atos administrativos pode ser feita tanto pela própria Administração, em seu controle interno, como pelo Poder Judiciário, quando provocado, a revogação só pode ser feita pela Administração. No tocante ao Judiciário, tem este competência apenas para revogar seus próprios atos administrativos.

Assim, como a invalidação dos atos administrativos encontra barreiras extraídas do próprio ordenamento jurídico, igualmente a possibilidade da entender que los criterion hasta entonces aplicados son inoportunos o contrários al interés público; si bien en este caso el cambio de criterio deberá realizarse com caarácter general para el futuro, y no como derogación del criterio anterior para resolver un caso concreto".

Adiante, o citado autor revela preocupação com a criação pelos precedentes administrativos de um princípio de aparência jurídica que induza o administrado a ter como correta uma conduta sua em dado sentido, de onde adviria a obrigatoriedade daqueles, em proteção à boa-fé dos administrados e à segurança das relações jurídicas.

Sendo assim, a alteração de um determinado critério ou entendimento legal por parte da Administração não pode se dar de forma casuística, mas ao contrário, deve ter caráter geral e disposição para o futuro.

5. REVOGAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS: NOÇÕES E LIMITES

A revogação de um ato administrativo constitui "a sua extinção ou de seus efeitos por outro ato administrativo, efetuada por razões de conveniência e oportunidade, respeitando os efeitos precedentes". (MELLO: 1994: 217).

Diferencia-se a revogação da invalidação porque esta é feita para recompor a legalidade violada, enquanto que a revogação fundA-se na inconveniência ou inoportunidade de um ato ou das situações por ele criadas.

Ademais, enquanto os efeitos da invalidação são produzidos "ex tunc", os efeitos da revogação produzem-se "ex nunc", posto que o ato neste caso foi produzido em conformidade com o direito. Assim, a revogação tem como objeto uma relação jurídica válida ou os seus efeitos.

A revogação portanto funda-se no juízo discricionário da Administração a respeito de uma determinada situação cuja mantença não convém ao interesse público.

Embora a revogação se dê por motivos de conveniência e oportunidade "o interesse público que há de motivar o ato revogatório não pode ser visto de maneira abstrata e vaga. Na verdade, todo o ordenamento visa à satisfação de interesses públicos". (FIGUEIREDO: 1994: 159).

Outro aspecto a ser considerado é que, enquanto a invalidação dos atos administrativos pode ser feita tanto pela própria Administração, em seu controle interno, como pelo Poder Judiciário, quando provocado, a revogação só pode ser feita pela Administração. No tocante ao Judiciário, tem este competência apenas para revogar seus próprios atos administrativos.

Assim, como a invalidação dos atos administrativos encontra barreiras extraídas do próprio ordenamento jurídico, igualmente a possibilidade da Administração revogar seus atos também não é absoluta, existindo destarte os limites à revogação dos atos administrativos. Tornando-se irrevogáveis, passam a fazer coisa julgada perante a Administração.

A doutrina tem apontado como irrevogáveis os seguintes atos:

1) aqueles que a própria lei declare irrevogáveis.

2) os atos já exauridos, ou seja, aqueles em que a relação jurídica já tenha se esgotado.

3) os atos vinculados, ou seja, aqueles que só admitem um comportamento por parte do administrador, sem possibilidade de apreciação subjetiva, bem como de posterior alegação de inconveniência a inoportunidade.

4) os atos puros ou meros atos administrativos, como as certidões, votos em órgãos colegiados.

5) os atos de controle, tendo em vista o exaurimento da competência com a expedição do ato.

6) atos que, por integrarem um procedimento administrativo, devem ser expedidos em ocasião própria, sob pena de preclusão. É o que ocorre, por exemplo, no tocante as habilitações nos procedimentos licitatórios. A habilitação "é ato vinculado por meio do qual a Administração reconhece ter o interessado capacidade para licitar: "(FIGUEIREDO: 1994: 301). Uma vez proclamada a habilitação não pode mais ser reexaminada, por ter ocorrido a preclusão.

7) atos que geram direitos adquiridos que, por expressa disposição constitucional, não podem ser prejudicados sequer por lei, quanto mais por um ato administrativo.

Não se admite, destarte, que por alegação de interesse público possa a Administração "revogar" um direito adquirido do administrado.

Daí porque, quando em conflito o interesse público a algum direito do particular, o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado faz com que o primeiro tenha que ser atendido, sendo necessário, todavia, que sejam observadas são normas constitucionais para tal desiderato, de modo que os direitos individuais não venham a ser aniquilados, o que é inadmissível num Estado de Direito. Assim, "a lei prevê o instituto da expropriação quando é irredutível o choque entre um interesse público a um direito do administrado. E na desapropriação há um procedimento a observar e há, de regra, necessidade de indenização prévia, justa e em dinheiro (cf. o art. 5.° XXIV da Lei Maior). Esta é a fórmula pela qual se compõem o interesse público e o direito do administrado se entre ambos irromper conflito insolúvel consensualmente. No Estado de Direito, o Poder Público não pode fugir das vias previstas na ordem normativa". (MELLO: 1994: 225).

Com efeito, a própria Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, ao dispor sobre o poder de revogação dos atos administrativos pela Administração Pública, ressalva claramente os direitos adquiridos.

Desse modo, a "revogação" de um ato administrativo por fato superveniente de interesse público demanda o ressarcimento integral do particular que teve seu direito atingido, sob pena de vilipêndio (art. 5.° XXXVI da Magna Carta).

6. CONCLUSÃO

Dada a consagração do princípio da inafastabilidade da jurisdição (CF, art. 5º LV) e a adoção do sistema de jurisdição una, a coisa julgada administrativa não pode ter as mesmas características da coisa julgada judicial, produzindo efeitos apenas perante a Administração Pública.

Por outro lado, o reconhecimento da irretratabilidade de determinados atos e decisões por parte da Administração, fazendo assim coisa julgada administrativa, constitui conseqüência inexorável da constitucionalmente assegurada estabilidade das relações jurídicas.

Assim, barreiras ao poder de invalidação hão de ser reconhecidas, como o decurso de um determinado lapso temporal que, por si só, seja capaz de consolidar determinadas situações. Há necessidade porém de se regular legislativamente a problemática da "prescrição administrativa".

Por outro lado, situações ampliativas de direitos de particulariedades devem se constituir em limite ao poder de invalidar, assim como a possibilidade de convalidação das relações surgidas em virtude de um ato viciado e a ausência do requisito de lesividade.

A Administração Pública pode, licitamente, rever seus precedentes ou interpretações legais, fazendo-os para o futuro e com caráter geral, sem atingir situações consolidadas.

No tocante à revogação dos atos administrativos, limites também devem existir. Assim, são irrevogáveis atos que gerem a direitos adquiridos, atos vinculados, atos expedidos dentro de um procedimento, atos de controle e atos que a lei declare expressamente como irrevogáveis.

Ao final, tem-se que os limites à invalidação a revogação dos atos administrativos visam exatamente compatibilizar o princípio da legalidade, com a segurança das relações jurídicas e a salvaguarda do interesse público.

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11. ZANCANER, Weida, Da Convalidação e Invalidação dos Atos Administrativos. Editora Malheiros, 2.a Ed., 1993