CONSIDERAÇÕES
SOBRE O PARCELAMENTO DO SOLO URBANO
RICARDO
LUÍS SANT’ANNA DE ANDRADE
Promotor
de Justiça | Mestrando em Direito Público pela Universidade Federal do Ceará
SUMÁRIO:
I - INTRODUÇÃO
II - MEIOS LEGAIS DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO
A - CONCETTO DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO
A.1 - LOTEAMENTO II.
A.1.a - CONCEITO E PECULIARIDADES
A.2 - DESMEMBRAMENTO
A.2.a - CONCEITO E PECULIARIDADES
III - CASOS LEGAIS DE PROIBIÇÃO DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO
IV - ASPECTOS PENAIS DA LEI DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO
V - A PROPOSITURA DA AÇÃO PENAL
VI - CONCLUSÃO
VII - BIBLIOGRAFIA.
I - INTRODUÇÃO
A matéria enfocada no presente trabalho está regulada pela LEI
Nº6.766/79, DE 19 DE DEZEMBRO DE 1979. Os estudiosos afirmam que com advento
deste Diploma Legal, embora não haja conceituação, o parcelamento do solo
deixou de ser simples meio de venda de terrenos a prestação. Procurou a Lei nº
6766/79 imprimir uma técnica voltada para um melhor aproveitamento urbanístico
do solo. "Vista em conjunto, a Lei nº 6766/79 traz, para cada uma das
partes envolvidas no processo de crescimento urbano através de loteamentos,
loteadores, poder público e compradores de lotes urbanos - alterações da maior
importância e necessidade, num quadro histórico marcado pela quase absoluta
ausência de normas eficazes de controle." 1
Ainda deve ser encarada como merecedora de elogios por ter
açambarcado aspectos criminais, civis, urbanísticos e administrativos,
imprimindo ainda normas cogentes, de ordem pública ao parcelamento do solo
urbano. Toshio Mukai ensina
que "PELA PRIMEIRA VEZ A UNIÃO EDITOU ATRAVÉS DA LEI nº 6.766, DE 1979,
NORMAS URBANISTICAS GERAIS, FAZENDO USO DE SUA COMPETÊNCIA CONCORRENTE NESTE
CAMPO DO EXERCÍCIO DO PODER DE POLICIA, DEFLUENTE DA PRÓPRIA CONSTITUIÇAO. ESSA
LEI VEIO SUBSTITUIR COM VANTAGENS, PORTANTO, O DECRETO-LEI Nº 58/37, QUE APENAS
É APLICÁVEL DESDE 1979, AOS PARCELAMENTOS, PARA FINS RURAIS. POR SUA VEZ, O
DECRETO-LEI Nº 27I, DE 1967, TAMBÉM ESTÁ REVOGADO NO PERTINE A LOTEAMENTOS E
DESMEMBRAMENTOS URBANOS. SUBSISTE APENAS NO QUE DISPÕE SOBRE CONCESSAO DE
DIREITO REAL DE USO (ARTS. 7º E 8º )". 2
II - MEIOS LEGAIS DE PARCELAMENTO
DO SOLO URBANO
A) CONCEITO DE PARCELAMENTO DO
SOLO URBANO
O verbete "parcelamento" transmite-nos a idéia de divisão, ou mais precisamente "divisão de uma
área de terreno em lotes, sob a forma de desmembramento ou loteamento." 3
O parcelamento do solo urbano é instituto de Direito Urbanístico que tem por
finalidade precípua ordenar o espaço urbano destinado a habitação. Para tanto,
mister se faz sua divisão ou redivisão, dentro dos
ditames legais. Para JOSÉ AFONSO DA SILVA, o parcelamento do solo urbano visa
"a urbanificação de uma gleba, mediante sua
divisão ou redivisão em parcelas destinadas ao
exercício das funções elementares urbanísticas." 4 Trata-se de atividade
peculiarmente induzida pela Administração Pública, no sentido de fomentar os
particulares e ordenarem o solo urbano, sob sua vigilância .
É a própria Lei Federal que regula os meios adequados ao
parcelamento do solo urbano. Assim, seu art. 2° preconiza:
|
"Art. 2° - O parcelamento do solo urbano poderá ser feito
mediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposições desta Lei e
das legislações estaduais e municipais pertinentes." |
1) LOTEAMENTO
a) CONCEITOS E PECULIARIDADES
É a primeira forma prevista na legislação de parcelamento do solo
urbano. Dando seqüência às definições, a Lei n° 6766
/ 79 esclarece o que entende por loteamento que dá seu conceito no art. 2°, §
1°:
" § 1° - Considera-se loteamento a subdivisão de gleba em
lotes destinados à edificação, com abertura de novas vias de circulação, de
logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias
existente.”
Trata-se de definição diferente daquela dada pelo antigo Decreto-Lei n°
271/67, que regulava a matéria, dizendo ser o loteamento "venda de terreno
mediante oferta publica . Pela nova lei, não mais se
faz necessário o pagamento em prestações, como exigia o Decreto-Lei n° 58/37.
Doutrinadores especializados dizem que os decretos que regulavam a matéria
cingiram-se apenas ao aspecto filológico do vocábulo. Tanto que o dicionário
conceitua lotear como sendo o ato de "dividir (um terreno urbano) em lotes
e vendê-los para pagamento em prestações." 5 Para JOSÉ AFONSO DA SILVA,
loteamento "é a divisão das quadras em lotes com frente para logradouro
público." 6
Já para HELP LOPES MEIRELLES, a conceituação é a seguinte, in litteris:
|
Revestindo-se de processo de urbanização, o loteamento envolve
relações civis, penais e administrativas. Aí vislumbra-se o importante papel
urbanístico desempenhado pelas municipalidades no sentido de organizar o uso e
a ocupação do solo, sendo que "o parcelamento urbanístico do solo, em
todas as suas formas, sujeita-se às normas urbanísticas estabelecidas na
legislação municipal." 8 o parcelamento urbanístico do solo do solo
urbano. Todavia, muitas vezes os loteamentos têm redundado em problemas, dada a
omissão dos poderes competentes no sentido de velarem pela captação dos haveres
populares. Como sabemos, o mais tipo de loteamento mais comum é o destinado a
residências, nada impedindo outras destinações. Daí que pessoas inescrupulosas,
valendo-se de condutas ardilosas, lançam no mercado os chamados loteamentos
ilegais, burlando a comunhão social.
Existem dois tipos de loteamentos ilegais, a saber: "a) os clandestinos,
que são aqueles que não foram aprovados pela Prefeitura Municipal; b) os
irregulares, que são aqueles aprovados pela Prefeitura, mas não foram
inscritos, ou o foram, mas são executados em desconformidade com o plano e as
plantas aprovadas." 9
Os chamados loteamentos fantasmas representam um grave problema em
nossa sociedade. A sanha do animus lucrandi leva pseudoloteadores a parcelarem terrenos que nem mesmo
possuem título de domínio. Daí a assertiva de José Afonso dA
Silva:
|
"Feito o loteamento, nessas condições, põem-se os lotes à
venda, geralmente para pessoas de rendas modestas, que, de uma hora para
outra, perdem seus terrenos e a casa que nele ergueram, também
clandestinamente, porque não tinham documentos que lhes permitissem obter a
competente licença para edificar no lote." 10 |
No que pese aos loteamentos irregulares, a situação é pouco
diferente. Após a lograrem aprovação junto à prefeitura, os loteadores buscam a
seara da ilegalidade quer "executando o loteamento tal como foi aprovado,
mas sem a inscrição no registro de imóveis, quer desrespeitando o plano
aprovado e mesmo inscrito, modificando-o à sua conveniência, provocando
dificuldades aos compradores de lotes, sob vários aspectos, inclusive quanto à
obtenção de licença para edificá-los." 11
Para evitar casos assim, a área a ser loteada deve obedecer uma série de
trâmites para ser legalizada. Neste sentido, o magistério de HELY LOPES:
|
"Após a aprovação pela prefeitura o loteamento será levado
à inscrição no registro imobiliário competente, sendo passível de
levantamento de dúvida pelo oficial do Registro a impugnação por terceiros,
as quais serão processadas e decididas judicialmente. A inscrição do
loteamento produz, dentre outros, os seguintes efeitos imediatos: legitima a
divisão e as vendas de lotes; torna imodificável unilateralmente o plano de
loteamento e o arruamento; transfere para o domínio público Município as vias
de comunicação e os espaços livres constantes do memorial e da planta,
independentemente de qualquer outro ato alienativo."12 |
Mesmo em caso de descumprimento de todas as determinações legais, ainda resta à
Prefeitura o embargo às obras de urbanificação ou
assumir referidas obras mediante autorização legal, cobrando posteriormente as
despesas do loteador (JOSÉ AFONSO DA SILVA). Assim que, "o INSTRUMENTO
ADEQUADO PARA QUE A PREFEITURA POSSA IMPEDIR ESSES LOTEAMENTOS É O USO DOS
EMBARGOS AS OBRAS DE URBANIFICAÇÃO, IMPONDO, POIS, JUDICIALMENTE, A SUA
REGULARIZAÇÃO.” 13
Válida e extremamente atual a crítica do já mencionado doutrinador, que
transcrevemos, in verbis:
|
"Se não havia de exculpar as Municipalidades pela
existência desses loteamentos, agora à vista dos referidos textos legais
menos ainda. Ora, o loteamento pode ser clandestino, mas nunca será oculto. Realizase à vista de todos. Um pouco de organização e
fiscalização evitaria que proliferassem e prosperassem tantos loteamentos
ilegais." 14 |
2) DESMEMBRAMENTO
a) CONCEITOS E PECULIARES
Desmembramento, em tema de Direito Urbanístico, significa o
"parcelamento da terra em lotes, não sendo necessária a abertura de
logradouros." 15 Trata-se de uma espécie de parcelamento do solo urbano.
Aí já podemos entrever alguma diferença entre os institutos destinados ao
parcelamento do solo urbano. Vejamos o que diz a lei, em seu art. 22, § 2º:
|
"§ 2° - Considera-se desmembramento subdivisão de gleba em
lotes destinados à edificação, com aproveitamento do sistema viário
existente, desde que não implique abertura de novas vias e logradouros
públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já
existentes." |
Com efeito, a característica maior e que portanto, individualiza o
desmembramento é a não?abertura
de novas vias ou logradouros públicos e pelo não-prolongamento, modificação ou
ampliação dos já existentes. Daí a assertiva abalizada do multicitado
HELY LOPES:
|
"O desmembramento é apenas repartição da gleba, sem atos de
urbanização, e tanto pode ocorrer pela vontade do proprietário (venda,
doação, etc.) como por imposição judicial (arrematação, partilha, etc), em ambos os casos sem qualquer transferência ao
domínio público." 16 |
Não há que se confundir desmembramento com desdobro. Desdobro é
tido como a subdivisão de lote, ao passo que o desmembramento resulta da subdivisão
de gleba, que é uma área de terra não urbanizada. JOSÉ AFONSO DA SILVA assegura
que "desdobro de lote é a divisão da área do lote para formação de novo ou
de novos lotes." 17 Resulta dai que a Lei
Federal deixou ao talante da Administração Pública municipal a regulamentação
dos critérios para o desdobro de lote. O arruamento, por sua vez, também não
deve ser confundido com os institutos entelados.
Assim:
|
"Há ainda o arruamento, QUE É UNICAMENTE A ABERTURA DE VIAS
DE CIRCULAÇÃO NA GLEBA, COMO INÍCIO DE URBANIZAÇÃO, MAS QUE POR SI SÓ NÃO
CARACTERIZA LOTEAMENTO OU DESMEMBRAMENTO, e tanto pode ser feito pelo
proprietário, com prévia aprovação da Prefeitura e transferência gratuita das
áreas das ruas ao Município, como pode ser realizado por este para interligação
do seu sistema viário caso em que deverá indenizar as faixas necessárias às
vias públicas. Assim, pode haver arruamento sem loteamento ou desmembramento,
mas não pode haver aquele ou este sem vias públicas, abertas, anterior ou
concomitantemente com o parcelamento da gleba."18 (versais nossos) |
Há ainda a figura do remembramento, que é a "REUNIÃO DE
DIVERSOS LOTES PARA UM POSTERIOR LOTEAMENTO. DEVE-SE, ENTRETANTO, SALIENTAR QUE
O LEGISLADOR FEDERAL NÃO FAZ REFERÊNCIA Ã FIGURA DO REMEMBRAMENTO, DEIXANDO-A,
ASSIM, AOS CUIDADOS DOS LEGISLADORES MUNICIPAIS. A NÃO INCLUSÃO DO
REMEMBRAMENTO NA LEI DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO, É, INEGAVELMENTE,
DEMONSTRAÇÃO DE INTELIGENCIA POR PARTE DOS NOSSOS LEGISLADORES, FICANDO ENTÃO,
NAS MÃOS DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL A COMPETENCIA PARA LEGISLAR SOBRE O
DESTACADO TEMA DE DIREITO URBANISTICO."19
IIII - CASOS LEGAIS DE PROIBIÇÃO DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO
A Lei nº 6766/79 traçou, nos incisos do parágrafo único do art. 3º,os casos de proibição de parcelamento do solo urbano.
Antes, porém, tratou de afirmar que "somente será admitido o parcelamento
do solo para fins urbanos em zonas urbanas ou de expansão urbana, assim
definidas por lei municipal."
As vedações constantes na lei são de caráter sanitário e de segurança
pública. As proibições podem ser assim elencadas:
|
Primeira hipótese: proibição de parcelamento do solo urbano em
terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências
para assegurar o escoamento das águas. Terceira hipótese: o atendimento de exigências específicas das
autoridades para o parcelamento do solo urbano em terrenos com declividade
igual ou superior a 30% (trinta por cento) . Quarta hipótese: o não-parcelamento do solo urbano em áreas
cujas condições geológicas não aconselhem a edificação. Quinta hipótese: a vedação em áreas de preservação ecológica ou
naqueles onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis. |
Importante salientar que nas ressalvas do art. 3º, a autoridade
municipal não poderá agir com discricionariedade administrativa, uma vez que o
ato de aprovação é vinculado, como sói da inteligência do art.16, do mencionado
Diploma Legal. A rejeição só será válida pelo descumprimento das exigências
legais. Jamais por motivos de conveniência e oportunidade. Esta ratio essendi da licença
administrativa, tida como "ato administrativo unilateral, vinculado, pelo
qual se faculta o exercício de determinada atividade material, que sem ela seria
vedada." 20
IV - ASPECTOS PENAIS DA LEI DO
PARCELAMENTO DO SOLIO URBANO
É certo que o advento da Lei nº 6.766 / 79 trouxe consideráveis
modificações no trato criminal do parcelamento do solo urbano. No Direito
anterior (Decreto-Lei nº 58 e Decreto nº 3.079) inexistiam normas reguladoras
que impusessem penas aos loteadores ilegais, clandestinos ou irregulares).
"E na conformidade com o princípio da reserva legal nullum
crimen, nulls poena sine lege, os loteamentos
irregulares proliferaram às soltas em todas as panes, sem aprovação prévia do
planejamento e sem o ato do registro imobiliário. Burlava-se a vigilância dos
Poderes Públicos, comercializando-se os lotes da forma mais ilegal, isentos os
promoventes de quaisquer conseqüências
repressivas." 21
A Lei do Parcelamento do Solo Urbano erigiu as condutas
tipificadas como crimes contra a Administração Pública. Dessume-se que o agente
passivo do delito é o Estado, enquanto titular do direito público violado pela
conduta. Todavia, pela via oblíqua a ação acriminada poderá atingir outro
sujeito passivo: o adquirente de um lote em loteamento ilegal.
Ao tecer escorreita dissecação sobre o assunto em comento, RUY
ROSADO esclarece que " os crimes contra a Administração Pública ofendem
bens e interesses jurídicos públicos referentes à atividade administrativa do
Estado. No caso de direito urbano público protegido é o regular desempenho de
seu poder de polícia urbanística, pois é deste que se vale o Estado para
exercer sua atividade regulamentar do ordenamento das cidades." 22
O art. 50, da Lei nº 6.766/79 traz seis figuras delituosas,
tipificadas como crimes contra a Administração Pública. São eles:
|
1) Dar início ou efetuar, de qualquer modo, loteamento ou
desmembramento urbano, sem autorização da autoridade competente; 3) dar início ou efetuar loteamento ou desmembramento 4) Dar início, de qualquer modo, ou efetuar parcelamento do solo
urbano sem observância das determinações constantes do ato administrativo de
licença; 5) Fazer ou veicular proposta, contrato, prospecto ou
comunicação ao público ou a interessados, afirmação falsa sobre a legalidade
de parcelamento do solo para fins urbanos; 6) Ocultar fraudulentamente fato relativo a parcelamento do solo
urbano para fins urbanos. |
Em suma, poderíamos afirmar que os tipos acima transcritos
objetivam tutelar a boa-fé dos que procuram comprar terrenos loteados e
tenciona proibir o logro por parte de quem deseja parcelar o solo urbano de
maneira desonesta.
O concursus delinquentium
vem incriminado no art. 51, que procura exasperar a conduta de quem age na
qualidade de mandatário do loteador, diretor ou gerente de sociedade. Consoante
magistério de DIÓGENES GASPARINE, "as figuras do mandatário de loteador,
do diretor ou gerente de sociedade são, nessas disposição, meramente
exemplificativas. De sorte que os agentes públicos (todos os que mantêm vínculo
com a Administração Pública) de qualquer esfera de governo, podem ser co-autores desses crimes." 23
Questão assaz interessante é a da responsabilidade penal aos que
participam das vendas de loteamentos clandestinos. A propósito, oportuno julgado
de respeitada Corte Paulista:
|
"O simples fato de terceiro auxiliar nas vendas de lotes
não constitui crime, pois caso contrário, todos os corretores e
intervenientes nas vendas de lotes clandestinos seriam co-autores."
24 |
I - A PROPOSITURA DA AÇÃO PENAL
A dúvida que surge quanto à iniciativa da ação penal: cabe ao Ministério
Público ou ao particular prejudicado?
Primeiramente, afaste-se a idéia de
"ação privada". Inexiste ação privada; o que há é ação penal de
iniciativa privada. Assim, segundo os processualistas de escol, constitui
atecnia grave para o operador do Direito dizer "ação privada". Mesmo
de iniciativa a cargo do particular, a ação continua sendo pública, deduzida
ante o órgão jurisdicional competente.
Isto posto, retomemos a indagação: em sede de parcelamento do solo
urbano, quem é o responsável pela propositura da ação penal?
Devemos recorrer ao Código Penal para uma resposta melhor
elaborada. Diz o art.100, daquele diploma, que já espanca quaisquer dúvidas
ainda persistentes a respeito:
|
"Art.100 - A ação penal é pública, salvo quando a lei
expressamente a declara privativa do ofendido." |
Assim, conclui-se que nos casos de crimes previstos na Lei n 6766/
79, a deflagração processual fica a cargo do Dominus Litis, o Ministério
Público. Mais: não se condiciona à representação de quem quer que seja. É de
iniciativa pública incondicionada.
Vale ressaltar que o ofendido pode não apenas intervir como assistente do
Ministério Público, como também propor a ação penal de iniciativa privada,
subsidiária da de iniciativa pública, consubstanciada no art. 5; LIX, da
Constituição Federal de 1988.
VI - CONCLUSÃO
O parcelamento do solo urbano é instrumento posto à mão do Poder
Público para melhor dispor acerca do espaço urbano, através de divisão em
partes destinadas ao exercício das funções urbanísticas. "A PRINCIPAL
FINALIDADE DO ORDENAMENTO TERRITORIAL É DISCIPLINAR A OCUPAÇÃD URBANA E AS
ATIVIDADES QUE MEDRAM NO ESPAÇO MUNICIPAL, PARA QUE ASSIM, POSSA A URBE FORMAR
UM TODD HARMONICO, E EM CONSEQÜÊNCIA, CONDUZIR OS SEUS MORADORES AO
BEM-ESTAR" 25
VII - BIBLIOGRAFIA
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do Solo Urbano, in Direito do Urbanismo - Uma Visão Sócio-Jurídica,
coordenação de Álvaro Pessoa, IBAM?SP: 1981.
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BEZERRA, Pedro de Araújo. Parcelamento do Solo Urbano e a Função
Social da Propriedade. Estudo Monográfico sobre o Parcelamento do Solo Urbano e
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FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Dicionário da Língua
Portuguesa. Editora Nova Fronteira, São Paulo: 1994.
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Sugestões Literárias, São Paulo: 1980.
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Solo Urbano, Coleção Ajuris, Porto Alegre: 1980.
SILUA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro'; ERT, São
Paulo: 1981.
WALCACER, Fernando. A Nova Lei de Loteamentos, in Direito do
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Urbanístico – A Nova Lei de Loteamentos.
2 Toshio Mukai,
apud Pedro de Araújo Bezerra, in Parcelamento do Solo Urbano e Função Social da
Propriedade , em Fortaleza: 1994, p. 91.
3 Aurélio Buarque de Holanda Ferreira, in Novo Dicionário da
Língua Portuguesa, Editora Nova Fronteira,
São Paulo:1994.
4 José Afonso da Silva. in Direito
Urbanístico Brasileiro. ERT, São Paulo: 1981. p.373.
5 Aurélio, in
op. cit, p. 22.
6 José Afonso da Silva, in op. cit. , p.
381.
7 Hely Lopes Meirelles, in Urbanismo e Proteção Ambiental, RDP nº
39/40, ERT, São Paulo: 1976,p.62.
8 José Afonso da Silva, in op. cit., p. 379.
9 Idem, p. 394.
10 Idem, ibidem.
11 Idem, ibidem.
12 Hely Lopes Meirelles, in op. cit., p. 62.
13 Pedro de Araújo Bezerra, in op. cit., p. 103.
14 José Afonso da Silva, in op. cit., p.395.
15 Aurélio
16 Hely Lopes Meirelles, p. 62.
17 in op. cit. , p. 396.
18 Hely Lopes Meirelles, p. 62.
19 Pedro de Araújo Bezerra in op. cit., p. 109.
20 Oswaldo Aranha Bandeira de Melo, in Princípios Gerais de
Direito Administrativo, Editora Forense, Rio de janeiro, p.508.
21 Arnaldo Rizzardo, in Promessa de
Compra e Venda e Parcelamento do Solo Urbano, Coleção Ajuris, Porto
Alegre:1980, p.195
22 Ruy Rosado de Aguiar Júnior, Normas Penais Sobre o Parcelamento
do Solo Urbano, in Direito do Urbanismo – Uma visão Sócio-Jurídica,
coordenação de Álvaro Pessoa, IBAM-SP:1981, p.212. para
fins urbanos, com autorização do órgão público competente, mas em desacordo com
as normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e Municípios.
23 in Município e o Parcelamento de Solo Urbano, Editora Saraiva,
São Paulo: 1988, p.178.
24 Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo - Acórdão nº
108.223-3 – Publicação: 05/02/92 – Relator: Desembargador Luiz Betanho.
25 Pedro de Araújo Bezerra, in op. cit., p. 127.